“柏林进程”伦敦峰会：收官，亦是启程

徐刚

7月9日～10日，欧盟—西巴尔干（以下简称“西巴”）伦敦峰会如期召开。这是2014年德国倡议启动的五年期“柏林進程”的最后一次年度峰会。前四次峰会分别在柏林、维也纳、巴黎和意大利港口城市的里雅斯特举行。此次伦敦峰会确认波兰将担任2019年峰会东道国，这意味着“柏林进程”将开启新的周期。从柏林到伦敦，“柏林进程”是否实现了预期目标？五次峰会将给新的周期留下什么“遗产”？

伦敦峰会的焦点和看点

“柏林进程”的一个突出特征是预热早、准备足。虽然峰会是年度机制化的，但由于伦敦峰会是最初五年期的最后一次峰会，因此在去年7月的里雅斯特峰会结束后，一系列预热活动就接踵而至。尤其是今年2月欧盟委员会通过新的西巴战略文件，5月除西班牙以外的欧盟成员国和西巴国家与地区领导人齐聚保加利亚，召开自2003年萨洛尼卡峰会以来的首次欧盟—西巴峰会。这些均说明西巴议题成为欧盟的重点议程之一。7月4日，“柏林进程”经济部长会议在维也纳举行，拉开了伦敦峰会的序幕。

伦敦峰会由内务与安全部长会议、外交部长会议以及首脑会议组成。在“柏林进程”框架下举行内务与安全部长会议尚属首次。会议发表宣言，强调共同致力于推动信息交换、打击非法武器交易和人口贩卖以及反对腐败，并同意实施《“柏林进程”安全委员会督导小组条例》。外交部长会议也发表宣言，重申致力于将西巴打造成为一个稳定、安全与繁荣的、符合欧洲价值观并有助于欧洲安全的区域。首脑会议则强调以清晰的承诺和具体的举措继续推进西巴地区合作。此外，一场高级别研讨活动同步举行，与会人员普遍对欧盟与西巴关系进展和前景存有担忧，而且对俄罗斯、土耳其、美国以及脱欧后的英国等国在西巴地区的介入和影响深感压力。很大程度上说，这也是欧盟的现实心理写照，并成为欧盟未来发展与西巴关系必须认真面对和处理的课题。

虽然“柏林进程”涵盖的议题极为广泛，但历次峰会均有聚焦的主题。比如，维也纳峰会集中于关注公民社会和青年议题；巴黎峰会突出可持续发展与气候变化主题，的里雅斯特峰会强调法治建设与反腐败。伦敦峰会则聚焦安全、经济稳定以及政治和遗产三大议题。在安全领域，主要关注反恐、反对武器走私、反对腐败和反对有组织犯罪；在经济领域，主要讨论数字经济建设；在政治和遗产领域，主要关注失踪人口、战争罪犯、性别平等以及历史和解。

此外，伦敦峰会还有几个值得关注的看点。

第一，由于没有得到塞尔维亚、黑山、马其顿以及科索沃的明确回应，签署关于成立1991年1月1日至2001年12月31日期间前南斯拉夫发生的战争犯罪和违反人权行为事实的地区委员会的宣言没有被提上议程。2008年，致力于成立该委员会的公民社会联盟宣告成立。该联盟积极推动成立地区委员会，试图根据2016年巴黎峰会成立西巴地区青年办公室的经验在“柏林进程”框架下实现其愿望。然而，继的里雅斯特峰会之后，这个被视为对推进西巴地区合作特别是政治合作与历史和解具有重要意义的倡议未能进入伦敦峰会议程。不过，从峰会最后通过的三个共同宣言可以看出，这些议题仍然是欧盟及其主要大国的关切。

第二，参与伦敦峰会的欧盟国家为历届之最。2014年柏林峰会上，欧盟成员国中只有德国、奥地利、斯洛文尼亚和克罗地亚参加，2015年和2016年增加了意大利和法国，2017年英国加入，今年则有波兰、保加利亚以及希腊参加。波兰将担任2019年峰会东道国，其获邀理所当然。保加利亚在今年上半年担任欧盟轮值主席国期间积极推动欧盟—西巴关系发展，5月举办了欧盟—西巴峰会。而希腊与马其顿就马其顿国名更改问题迈出了重要步伐，吸收希腊参会既有较强的现实考量，也饱含对未来的期待。从这个层面上讲，“柏林进程”或将发展成为一个欧盟层面而非几个成员国主导的倡议机制。

第三，由于英国尚处在脱欧进程中，人们希望从伦敦峰会得到不一样的信息和解释。在英国政府看来，举办峰会意在表明即将脱欧的英国一直致力于维护西巴和整个欧洲的安全，是西巴事务的利益攸关方。有分析人士指出，忙于处理脱欧事务的英国政府积极说教西巴入盟，这看上去非常滑稽。当然，英国并非没有“诚意”。英国在伦敦峰会上宣布了一揽子助推集体安全和西巴经济稳定的计划，包括在2018年～2019年和2020年～2021年分别提供4100万英镑、8000万英镑的冲突、安全与稳定基金，将英国的西巴安全工作人员增加一倍，与奥地利、挪威共同启运巴尔干有组织犯罪观察室，建立英国—西巴网络安全系统，将泛巴尔干战略后备力量再延长一年，等等。

“柏林进程”的成果和“遗产”

自2014年8月至今年7月，“柏林进程”完成了首个既定的五年期议程。作为2003年欧盟确定西巴国家入盟前景后最重要的一项地区合作倡议和工具，“柏林进程”在帮助西巴国家和地区发展社会经济、强化互联互通以及增进地区合作方面无疑具有重要作用。

从发展宗旨来看，“柏林进程”在一定程度上激活了欧盟与西巴关系进展，为西巴融入欧洲一体化注入了新动力。“柏林进程”为欧盟将西巴国家和地区维系在扩大进程上发挥了重要作用，一定程度转移了人们对于欧盟“扩大疲劳症”以及英国脱欧产生的负面影响的关注，为今年2月欧盟出台的新西巴战略文件提供了“养分”。从最初设想来看，“柏林进程”主要集中于解决希腊与马其顿之间关于马其顿国名的争端、塞尔维亚和科索沃之间对于关系正常化协定的落实以及波黑国家机器运转等三大问题。尽管成效并不显著，但近期希腊和马其顿就马其顿国名更改问题签署协议，塞尔维亚和科索沃也在有关方面的调解与推动下朝着实现关系正常化方向努力。从具体实践来看，“柏林进程”创设了一系列平台和具体务实合作机制。比如，首次西巴联合科学年度会议2015年在德国哈雷和柏林举行，至今已举行四次会议；维也纳峰会建立西巴商会投资论坛，秘书处设在的里雅斯特；巴黎峰会成立西巴地区青年办公室，总部设在地拉那；巴黎峰会建立泛欧专家思想论坛，目前举办过两次；的里雅斯特峰会签署《交通运输共同体条约》，伦敦峰会确认交通运输共同体总部将设在贝尔格莱德；的里雅斯特峰会商定建立西巴经济区，批准西巴经济区多年度行动计划。

然而，对“柏林进程”的诟病和指责从未间断。其一，“柏林进程”虚多实少。从峰会到配套会议频频举行，但实际取得的成绩并不显著，执行和落实尚需时日。而且“柏林进程”强调现有的欧盟资金框架，并无专门的资金投入。其二，项目推进不免涉及政治标准。有评论指出，“柏林进程”突出强调的互联互通目标带有“一石二鸟”的性质，一方面希望改善西巴地区交通基础设施状况，另一方面又将其作为推动西巴国家和地区行政改革的手段。其三，“柏林进程”缺乏监管和报告机制，特别是缺乏国别进展监督报告，使得“柏林进程”的效果难以评估，进而影响其约束力和激励作用。伦敦峰会上西巴国家和地区各自签署反腐败具体举措的声明或可看作是一个新的动作。此外，除西巴国家和地区外，欧盟成员国和机构的参与非常自由，缺乏固定的对象、特别是没有所有欧盟成员国的参与不利于共识的形成。

客观上看，“柏林进程”为欧洲一体化事业、特别是欧盟扩大政策的调整留下了非常宝贵的“遗产”。其中最为重要的是，未来的欧盟扩大政策可能会一改或调整此前“公事公办”的条件性准则，吸收或局部使用“柏林进程”强调的“变化作为辅助”的手段，以实现灵活运用。其一，既往“成熟一个发展一个”的入盟竞争法则或将被团结的、地区化的政策所取代。从“柏林进程”可以看出，西巴国家和地区被视为一个整体同等对待，并没有区分入盟进度差异。由此，有评论指出，未来不排除对数个国家的同一入盟章节进行同时谈判的可能。其二，政治化实践与色彩或被减弱。区别于欧盟以往一贯强调的政治准则，“柏林进程”推行“基本问题第一原则”，大力推进西巴地区合作，强调社会经济发展需求，突出互联互通建设，充分激活政府之外的公民社会、专家、国际组织甚至普通民众等要素，做到全民、全社会动员、对话和参与。其三，通过延长“柏林进程”或出台类似的倡议机制拉住、稳住西巴国家和地区，在释放西巴是欧洲一部分和欧盟重要关切的同时，使西巴国家和地区领导人“忙于其中并疲于应付”，进而调控西巴国家融入欧洲的“速度与激情”。

目前看，“柏林进程”仍只是欧盟扩大政策的补充而非替代，是欧盟—西巴关系的激活码而非密码。伦敦峰会既未出台新的倡议，也没有对“柏林进程”进行总结和展望，低于人们的预期。明年“柏林进程”將在波兰开启新的征程，它将会出现什么变化，值得跟踪观察。

（作者为中国社科院俄罗斯东欧中亚研究所副研究员。本文系国家社科基金青年项目“欧洲‘难民危机与民粹主义问题研究”<16CMZ027>、国家社科基金青年项目“多速欧洲”与中东欧国家的欧洲化进程研究<18CGJ018>的阶段性成果）