“野蛮生长”后，PPP项目拧紧规范“发条”

黄仕强

近年来，政府和社会资本合作的PPP模式备受各地政府青睐。短短数年，PPP项目数量从零飙升至7000余个，投资额超11万亿元，呈现“野蛮生长”之势。随之而来的是，假的PPP增多，“伪PPP”、违规采购、合规缺失的项目充斥其间，给PPP项目的持续健康发展埋下隐患。

为规范PPP项目运作、遏制隐性债务增量，财政部去年11月掀起了一场集中清理PPP项目的“风暴”，对不符合规范的假PPP项目进行集中清退。今年4月，相关部门再度发文，要求清查问题项目。

有分析人士指出，很多人都认为，只要项目挂上了“PPP”，就能够“背靠大树好乘凉”，如今，国家重拳出击，避免“劣币驱逐良币”情况的加剧，同时，在清理过程中或许还可以探索出更加适合国情的“PPP新模式”。

PPP项目迎来清理“风暴”

自2014年财政部、发改委同意推广PPP模式以来，PPP项目一直保持着“超常规”发展的态势。在融资渠道收窄、城镇化建设需求强烈等因素的综合作用下，地方政府将PPP作为一种新的投融资方式，接力地方基础设施和公共服务建设。建设单位、施工企业也将PPP模式作为继续赚取施工利润的一个新工具，纷纷转型为社会资本方，加入PPP项目热潮。在短短四年时间，PPP模式便摸到了“天花板”，且乱象频现。

为整治乱象，2017年11月16日，财政部发布《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》，要求各级财政部门组织开展项目管理库入库项目集中清理工作，全面核实项目信息及实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、采购文件、PPP项目合同等重要文件资料，对PPP项目进行全面清理。

2018年4月28日，财政部再度发布《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》，要求对此前核查出的问题项目进行整改。

日前，财政部公布了各地落实PPP项目库集中清理工作的情况，全国34个省区市及新疆生产建设兵团，截至今年4月23日各地累计清理政府和社会资本合作（PPP）退库项目1695个、涉及投资额近2万亿元；上报整改项目2005个、涉及投资额3.1万亿元。

记者注意到，前述数据是财政部首次完整地公布历时4个多月的PPP清理整顿结果。这个结果意味着全国被退库或整改的PPP项目达到3700个，占目前管理库项目总数约51%；清理或整改涉及投资资金近5万亿元，占入库项目投资总额比重约36%。

一位PPP业内人士透露，这次清理出库的项目除了不合规外，也有部分项目是地方政府希望主动清退的，从而腾出财力空间做那些更急需做的PPP项目。

一直在“摸着石头过河”

“尽管PPP项目已经‘遍地开花，体量巨大，但是一直以来都处于‘摸着石头过河的状态，尚未形成一个完整的体系。”重庆市建委一位工作人员对记者表示，PPP模式大规模推广以来，受到了地方政府和社会资本的欢迎，但在推广过程中各地存在着大量“泛PPP”“伪PPP”，明股实债，直接导致地方政府承担巨大风险，对金融安全构成了直接威胁。

记者了解到，对于PPP模式，业界一个典型做法是政府与私人部门共同组成SPV（特殊目的机构），针对特定项目和资产，与政府签订特许经营合同，并由SPV负责项目设计、融资、建设、运营，待特许经营期满后，SPV终结并将项目移交给政府。

对此，一位参与了PPP投资的央企负责人坦言，PPP项目推进过程中，没有经验可以借鉴，全靠自己摸索，某些项目经理在管理过程中依旧按照普通项目来推进，走了不少弯路，并且PPP模式对金融机构的依赖较大，但由于风险等无法预估，很多金融机构都持观望态度，也增加了投资成本。由此，待投资结束后，仅仅通过“特许经营期”回本，盈利的周期会很长，提高了投资的风险性。

某央企从事PPP项目管理的一位项目经理告诉记者，原以为项目挂上了“PPP”的头衔，企业和项目都能在“大树”下纳凉，但在操作过程中却是在给“老子打工”，“普通项目是业主付钱我们劳动，而PPP则是业主和企业一同投资，我们单个项目部是企业的子单位，企业对我们的要求会更加严格，所以这无异于是给‘老子打工”。

发展将愈加规范

“客观来讲，当前PPP项目的前期工作专业水平不够，各方面还存在很多缺陷，甚至在某些领域已经面临着‘过大于功，但这都只是暂时的，从长远来看，PPP模式在中国的各方面建设中还将大有作为。”业界普遍认为，随着国家数次发文整治乱象，PPP项目会愈加规范，PPP健康發展长效机制正在建立。

中央财经大学PPP治理研究院院长曹富国指出，国家“清库”工作，实际上是PPP在经历了爆发式增长之后的一次回顾和体检工作。“清库”工作表明政策层面致力于规范和可持续发展的决心毫不含糊，即使是示范项目也不能例外。“清库”结果也向PPP市场各方发出追求“真PPP”的强有力的积极信号，表明国家将拧紧“入库”的“发条”。

《中国PPP蓝皮书：中国PPP行业发展报告（2017—2018）》显示，2018年会是PPP模式的规范发展、可持续发展关键年，规范将会是关键词。发展增速放缓，质量逐步提升；政策法律层面的顶层设计会加速推进，政策上将鼓励民间资本参与，完善PPP金融政策，市场透明化和信息公开化将会加强。

记者也从财政部PPP中心获悉，国家接下来还将重点推进制度建设，夯实PPP法治化基础。另外，PPP标准化合同、绩效管理、风险管理等制度也在推进过程中，以进一步优化PPP发展的制度环境，防范化解PPP项目实施过程中因主客观因素带来的相关风险。

在金融从业者刘伟看来，随着PPP的逐渐规范化，国企市场广阔、民企机遇凸显，市政项目会递减、环保领域或将升温，这无疑给务实者带来利好，真正的PPP的春天将会到来。