京津冀城市群区域产业协同的政策格局及评价

马海涛,黄晓东,罗 奎

1 中国科学院地理科学与资源研究所,北京 100101 2 河南大学 黄河文明与可持续发展研究中心,开封 475001

区域产业政策会对区域发展方向产生关键影响,特别是对于“以城市间产业紧密联系为显著特征的”城市群区域而言[1],能否制定合理有效的区域管治与产业协同政策,是城市群增强竞争力与可持续发展的重要保障。京津冀城市群是国家最重要的三大沿海城市群之一,由于行政区管理壁垒和协同体制机制不顺等原因,造成区域内部产业分工协作缺乏,产业空间联系较为松散[2]。河北省长期以来是京津两市矿产资源、工业原料、水资源、电力和农产品的供应地,缺乏主动利用京津两市发展条件进行具体谋划[3],加上国家层面在京津冀区域协同发展政策上的滞后及实施乏力,形成了目前产业极化明显的空间格局。例如2017年京津两市的地均产值分别为1.67亿元/km2和1.64亿元/km2,而河北仅为0.19亿元/km2,河北与京津的经济差距依然相当大。

京津冀产业格局是在区域协同政策的影响下逐渐形成的。纵观京津冀区域产业协同政策发展进程,存在三个发展阶段。第一阶段是产业协同政策的酝酿提出阶段(20世纪80年代至2004年),不管是天津市主推的“环渤海经济区”,还是吴良镛先生启动的“大北京”规划,都停留在学术研究层面,没有形成区域层面的政府行动。第二阶段是产业协同政策的概念形成阶段(2004至2014年),以2004年国家发改委推动的“京津冀地区经济发展战略研讨会”并达成“廊坊共识”为转折点,明确提出了京津冀协调发展的政策设计框架,期间国家层面先后启动了《京津冀都市圈区域规划》和《首都经济圈发展规划》两个区域性规划,并召开了第一次京津冀发改委区域工作联席会,督促三地政府的合作,然而由于利益博弈无法平衡,虽然河北极力推动,但合作进展缓慢、效果不佳。第三阶段是产业协同政策的实践落实阶段(2014至今),以习近平总书记在京津冀协同发展工作座谈会上的“七点要求”为转折点,之后一系列协同政策、文件、规划、意见不断推出,特别是成立京津冀协同发展领导小组并通过《京津冀协同发展规划纲要》,极大地推动了京津冀协同发展的各个方面,为京津冀城市群产业协同发展提供了机遇和条件[4]。产业政策作为一种自上而下的引导,运用得当,对于促进区域产业联系有正向的激励效应,可以优化区域产业组织模式和结构,提高区域产业竞争力[5];运用不当,又会造成新的资源、资金浪费,带来新的不公平,给区域产业发展增加新的障碍。虽然学术界开始关注产业协同政策[6],但现有研究侧重对单个政策的剖析[7-8],缺少对京津冀产业协同政策的系统梳理及效果评价的研究,这不利于推进京津冀城市群产业协同发展。

区域在资源要素配置上的不平衡性,必然会引起资源要素在区域之间的空间联系,并在此基础上发生关联性和参与性的经济行为[9]。如何对这些经济行为进行合理的疏导？一些学者认为区域管治是引导经济行为、实现区域协同发展的重要举措。当前区域管治的理论大致有传统区域理论、公共选择学派以及新区域主义三种视角,它们对区域整合及产业协同有不同的观点:传统区域主义认为区域(产业)协同是地区经济一体化为形式的政府政策[10],是以政府为主导、自上而下的整合区域政府,避免之间存在不合作的竞争,能够提高整体经济利益。公共选择学派则强调市场的作用,其目标在于维护市场制度,通过市场的整合把政府和企业作为公共服务提供者在区域内相互竞争[11-12]。新区域主义试图超越“国家干预”与“市场调节”的两难选择,放在大都市区/城市群区域协作与政治机构的建设上,增强区域合作网络和集体的认识、行动与反应能力[12-13]。综合来看,传统区域主义和公共选择学派都过分强调了政策或者市场的单方面作用,不可避免的存在内部的局限性;而新区域主义则作为一种中庸之道,既注重了市场调节的作用,又突出了政府的引导作用,对于目前我国国情有着深厚的契合度。我国经济体制决定了政府主体和市场主体存在天然的联系与合作,因此协同一旦成为政府主体的自觉行为,那么政府主体就成为了合作的直接推手[14]。京津冀的产业协同政策源于政府推动和市场需求两种力量,其政策的适用性和贡献度取决于两者的契合度,与新区域主义的治理观一致。

因此本文在新区域主义理论的支撑下,对京津冀城市群区域的产业协同政策开展研究,梳理产业协同政策的发展脉络,明晰产业协同政策的格局演变,指出目前产业协同政策具有的特征和存在的问题,为合理制定和实施京津冀城市群区域产业政策提供参考借鉴,对从城市群层面理解与应用新区域主义也有重要理论意义。

1 方法与数据

本文借助新区域主义理论,从政府和市场两个主体间的相互作用关系出发,从城市群区域层面、省际层面和城际层面3种空间尺度考虑,构建多主体、多尺度的产业协同政策分析框架,来探讨京津冀区域产业协同格局、演化及实施效果。

除了借助新区域主义理论构建分析框架之外,还设计了两个可视化方法。

其一,运用GIS技术模拟京津冀产业协同政策格局。获取京津冀产业协同政策的空间数据是关键。第一步,确定政策检索年份。根据前文阶段划分,分别选择2008年之前、2008—2014年、2014—2016年3个时段作为检索的时间标尺。第二步,检索地级市层面的产业协同政策。分别检索北京、天津和河北11个地级市层面3个时段的产业协同政策,在所在地级市官网上能检索到与京津冀其他地市的产业协同相关政策记为1,没有记为0,形成13×3的地级市尺度空间数据。第三步,检索区县层面的产业协同政策。分别检索东城区、西城区等202个县级行政单元3个时段的产业协同政策,在所在区县官网上能检索到与京津冀其他区县的产业协同相关政策记为1,没有记为0,形成202×3的区县尺度空间数据。第四步,运用两个尺度空间数据,在京津冀行政区空间GIS底图上生成产业政策格局图。

其二,运用PS软件模拟城市间产业协同政策空间联系格局。获取京津冀区域所有城市间产业协同政策的空间数据是关键。在对京津冀各行政单元产业协同政策的检索中发现,协同政策较多,但具体到对接城市的政策相对较少,因此不再按3个时段划分,而是具体到每一年。第一步,将京津冀各行政单元产业协同政策检索过程中的有具体对接协同城市的城市对记录下来;第二步,选择中国政府网、北京市政府网、天津市政府网和河北省政府网四大政府门户网站[15- 18],检索公开的京津冀产业协同政策,从所有政策中挖掘出建立产业协同关系的城市对记录下来;第三步,将前两步获取的城市对累积并去重,在京津冀行政区域图上,运用PS软件制作京津冀城市间产业协同政策空间联系格局示意图。

2 结果分析

2.1 京津冀区域层面

京津冀区域层面的产业协同政策最初出现在1982年的《京津唐国土规划研究》,从1982到2014年的32年间共出台了8个涉及产业协同内容的政策事件,平均4年才出一个,而且执行效果不佳,对京津冀产业协同发展的推动十分有限。从2014年习近平总书记提出关于京津冀协同发展的“七点要求”之后,京津冀区域层面的产业协同相关政策大量出现,截至2016年底共出台了15个政策文件,平均每年5个,而且这些政策的执行得力、见效很快。从协同政策涉及的范围来看,从前期的“2+7”、“2+8”逐步扩展到京津冀三地的全部行政单元;从政策实施主体看,前期是国家发改委推动为主,后期形成发改委、工信部、科技部、农业部、商务部等多部委共同推动的局面(表1)。

在京津冀区域层面产业协同政策的积极推动下,北京多所高校、中关村多家企业与天津、河北各地开展了广泛合作。例如,中关村企业在天津有稳定合作关系的有1200家以上,393家重点企业在天津设立503家分支机构,用友软件等476家企业在河北设立分支机构1029家,神州数码等393家企业在天津设立分支机构503家[19]。仅北大就与天津各企事业单位、高校、科研机构合作项目170余个,累计合同金额3200余万元,与滨海新区共建新一代信息技术研究院,与河北各企事业单位、高校、科研机构合作项目160余个。中科院北京分院与天津市科委、滨海高新区共建天津电子信息技术产业园,曙光、蓝鲸等一批重大产业化项目落地投产。

资料来源:中国政府网“京津冀协同发展战略实施四年进展综述”[15];北京市人民政府官网“京津冀协同发展”政府信息公开专栏[16];新华网主办、河北省协同办协办“河北省京津冀协同发展网”[17];天津市人民政府官网“京津冀一体化”专题专栏[18]

总体上看,京津冀区域层面的产业协同政策推动了产业协同发展,但也存在不足。一方面缺少区域尺度独立的、凌驾于3个省级单元之上的管治主体,影响产业协同政策的制定和执行效果;另一方面缺少政策实施效果评价和监测机制,产业协同政策的执行效果并不清楚。

2.2 京津冀省际层面

京津冀三地都存在产业协同的条件和需求,在区域协同发展战略的推动下,京-冀、京-津、津-冀之间的产业协同政策不断拓展、逐步深化。

北京市与河北省的产业协同经历了河北单向对接、双方部分对接、双方全面对接的过程。河北省环抱首都北京,却被行政边界分开,难以享受首都各方面的优越资源。一直以来,河北省主动与北京对接,虽然在1988年河北保定、廊坊等六市就与北京组建了环京经济协作区,并建立了市长专员联席会制度;在1992年河北省政府提出了环京津的开放带动战略;但是北京的响应态度并不明确。随着北京大城市病愈来愈严重,迫切需要产业转移升级,北京与河北的产业协同才开始实质性合作,签署了《北京市人民政府、河北省人民政府关于加强经济与社会发展合作备忘录》、《北京市河北省合作框架协议》、《关于加快河北省环首都经济圈产业发展的实施意见》和《北京市河北省2013至2015年合作框架协议》等一系列框架协议,并强调要采取多种形式组织企业开展对接活动,对转移到河北省的北京企业实行特殊政策、出台相关实施细则,实现利益共享。两地的产业协同发展步伐开始加快,并向多个领域深入。

北京和天津的产业协同经历了从对抗博弈向合作探索再向重点深化方向发展。北京和天津过去有区域经济中心之争,产业竞争大于合作;在区域发展方向上,北京强调“首都经济圈”,天津则强调“环渤海经济区”,区域双核无法实现协同发展。虽然京津城际高速铁路的建设和运营进一步加强了两地产业联系,但政府间仍少有实质合作。直到2013年签订《北京市天津市关于加强经济与社会发展合作协议》,两市协同发展才步入官方层面,开展全方位的产业转移和对接合作,实现双方互利共赢发展。之后两地产业合作政策加快推进,加速了京津产业协同进程。

天津与河北的产业协同经历了从合作需求不足到协同加快推进的进程。天津市与河北省的产业合作政策源于20世纪80年代提出的“环渤海经济区”,但实际的产业合作因各自独立的产业体系和互补性弱等原因处于停滞状态;两省市实质的产业合作是在滨海新区纳入国家发展战略之后,天津步入快速发展时期,政府部门与市场主体客观上需要开展互补合作。例如:2008年共同签署《加强经济与社会发展合作备忘录》,支持和鼓励符合国家产业政策的项目向河北省转移,共建高新技术产业加工制造基地、成果转化基地、产品配套基地,鼓励双方大型服务业企业在两地拓展提升服务网络平台,促进优质服务资源跨区域流动和整合,加快产业转移和对接。之后,2010年签署《关于进一步加强经济与社会发展合作会谈纪要》,2013年签署《深化经济与社会发展合作框架协议》,2014年签署了5项协议及备忘录,使得津冀产业合作在各项协同政策的推动下得到快速发展。

2.3 京津冀城际层面

在京津冀区域协同和3个省级单元合作加快的情境下,城市群内部各城市间也开始了更为广泛的产业合作。从城市制定产业协同政策和城市间建立产业协同政策联系的空间格局来看,京津冀区域进入了产业协同发展的全面推进时期。总体上存在两个重要特征。

一是城市产业协同政策由北向南全面铺开。以2008年召开第一次京津冀发改委区域工作联席会和2014年习近平提出“七点要求”为时间节点,制作京津冀城市群内出台产业协同相关政策的城际格局示意图,反映地级市和区县层面制定产业转移、产业承接、产业合作等产业协同相关政策的情况(图1)。可以看出,2008年之前,除了京津两直辖市制定了产业转移升级的相关政策之外,地级市和区县层面唯有唐山市和曹妃甸区因首钢搬迁有相关产业承接政策,其余地方是一片空白。在2008年之后京津之外地市、区、县的产业政策陆续出现,至2014年地级市增加了承德、保定,区县增加了赤城、下花园、丰台、滨海新区等。在2014年之后,产业协同相关政策覆盖了京津冀整个区域,所有地级以上城市均制定了相关政策,区县单元更是增加到47个,主要分布在京津两地及周边地区,占202个区县数量的23%,并且这些数据正在快速增加中。

图1 京津冀城市群内出台产业协同相关政策的城际格局演变Fig.1 The pattern evolvement of Industrial coordination policy in Jing-Jin-Ji urban agglomeration

二是城市间产业协同政策联系呈圈层扩展状态。除了城市自身出台产业承接/转移政策推动产业协同之外,城市间还通过制定针对性产业对接协同政策来推动两城的产业协同,这又是一个新特征、新趋势。用产业协同政策对接线连接签署战略合作协议或其他产业协同政策的城市对,制作城市间产业协同政策空间联系格局示意图(图2),可以看出城市间产业协同政策呈圈层扩展状态。京津冀边界紧邻的廊坊北三县及周边京津地区是城市间产业协同政策最为密集的核心圈层;京津两市及周边河北县市是目前城市间产业协同政策发生的“前沿阵地”,可称之为拓展圈层;冀南及京津冀边缘区县目前的政策联系较少,可称之为辐射圈层。这种圈层结构与京津冀产业协同发展的现实条件和实际需求是一致的,同时直观反映了城市间产业协同状态和趋势,并预示京津冀区域未来产业协同发展可能走向。

图2 京津冀城市间产业协同政策空间联系格局示意图Fig.2 The schematic of spatial linkage pattern of industrial coordination policy in Jing-Jin-Ji urban agglomeration

3 讨论

产业协同政策可能会促进区域产业一体化发展,也可能会给区域产业协同发展增加障碍。目前的各种产业协同政策一方面促进了地区、城市之间的合作,另一方面还要看到存在的问题,需要从不同空间尺度辩证地看待产业协同政策的实施效果。

3.1 产业协同政策需要考虑不同等级行政单元的公平对等问题

虽然区域发展水平是不平衡的,但发展政策以及给予的发展机会应该是平等的。京津冀区域目前的产业协同政策,不管是区域层面、省际层面还是城际层面,受行政单元等级和经济实力的影响太大,存在较多的不平等和不对等。北京是国家首都,具有较高的政治地位和政治优势;北京要向河北、天津疏解非首都功能,将低效益的经济部门和低影响的公共事业部门转移出去,但却没有对承接非首都功能的区域给予相应的用地和产业政策,会给承接非首都功能产业的地方产生压迫感,使他们潜意识排斥北京迁出的不具优势的产业。北京和天津都是直辖市,经济发展水平高,在京津冀区域中处于绝对优势地位,而河北的经济实力较弱,这种差异导致了资源与人才呈现单向流动,从而进一步加剧了发展的不平衡。在京、津与河北的产业协同政策中,可以看出河北渴求借势发展的迫切心情,但是北京只提“首都经济圈”,天津只讲“环渤海经济区”,而京津冀都市圈区域规划却迟迟得不到批复,这与“双城”博弈过于激烈,以及河北毫无话语权所带来的结果。例如北京提出“京津冀高层次人才户籍自由流动”的人才政策,而河北政府官员则认为“这只能使三地人才向北京单向聚集,对津冀的发展非常不利。这是北京追求单方利益的表现,而非实现三地互赢”[20]。城市间和省际产业合作不可避免的会受到政治的、经济的地位影响,但京津冀区域层面的产业协同政策需要充分考虑多方需求、协调多方利益,更重要的是要体现不同等级行政单元间的公平对等。

3.2 产业协同政策评价需要考虑产业协同类型

产业协同存在转移承接型、合作共建型、分工协作型和协同创新型等多种类型[21],不同类型的协同主体及合作内容存在根本差异,在政策制定及评价时需要因类考虑、有所侧重。转移承接型,如北京的首钢、批发市场、北汽集团汽车制造厂分别搬迁到曹妃甸、白沟和沧州,可以减轻北京资源、环境、交通的压力,为河北增加发展机会;评价此类政策时需要综合考虑经济、生态和社会效益。合作共建型,如正在推进的涉县循环经济示范区、曹妃甸示范区、北京新机场临空经济合作区等一系列产业合作平台,不同行政单元合作共同建设;评价此类政策应注重不同等级单元的协调机制。分工协作型,形成“总部在北京,生产在河北”、“研发在北京,转化在天津,生产在河北”的区域产业链,如首钢总部在石景山,生产功能全部在曹妃甸;评价此类政策需要考虑是否符合市场规律。协同创新型,如中关村国家自主创新示范区与天津宝坻、西青、石家庄正定、保定满城、白洋淀、秦皇岛和唐山共建的一批科技产业园,清华大学的固安中试孵化基地、北京大学的秦皇岛科技产业园、中科院的廊坊中试基地等,通过借重北京创新资源,提升区域创新能力和产业层次;评价此类政策需要考察是否符合协同主体双方的利益诉求。

3.3 产业协同政策评价需要考虑政策尺度和区域发展需求

产业协同政策的评价关键是看政策是否与区域发展需求相一致。区域发展的需求是相对明确的,比如优化区域产业布局和结构、提升区域经济整体竞争力、增强区域总体创新能力、降低发展对生态环境带来的不利影响等;但目前区域产业协同政策与这些需求的关系是不明确的。虽然目前的很多政策都是基于某种需求或目标考虑的,但具体的政策安排因何得出？又能如何实现这些目标？当前只看到了层出不穷的各种政策,但政策产生的原由和推导过程却不明确。目前三地的政策大都是基于自身利益和需求的考虑,缺少从区域利益出发考虑统筹兼顾。特别是城际层面的产业协同政策,对两个城市的发展是好事,可以优势互补共同发展,但对区域发展未必是好事。两个城市开展合作的理由是什么？是否符合区域的整体利益？如果区域内本来存在更好的A、B合作方,却因A、C两城的合作促进政策,无形增加了A、B的合作成本,这种产业协同政策利于A、B两个城市,却不利于包括A、B、C城市在内的整个区域。建议加强区域产业协同发展的基础研究,为区域层面的产业协同政策决策提供支撑。

4 结论

本文借助新区域主义理论,从政府和市场两个主体的相互作用关系出发,论述了京津冀城市群区域产业协同政策的格局演进及实施效果,对深入理解区域产业协同起到了很好的作用。研究认为京津冀产业协同政策在2014年习近平提出“七点要求”之后总体上进入了快速发展期,这对京津冀城市群产业协同发展和增强产业整体竞争力是一个重要历史机遇;从不同空间尺度看,随着区域尺度协同发展规划的颁布实施,省级政府间合作不断深化,进而带动了城市间甚至区县间的产业协同,推动了政府协同与市场协同的同步发展;在空间格局上城市间产业协同政策呈现圈层状梯度递减扩展的结构特征,反映出产业协同政策的格局形势和未来走向。同时,发现产业协同政策尚没有充分的科学论证,政策内容与市场需求的关系不够明确;产业协同管治距离新区域主义的要求还有差距,政策协同与市场调节都受行政壁垒的严重制约。因此,应理性地、辩证地看待产业协同政策的作用,处理好产业协同与社会、生态、文化的关系,处理好少数城市与整个区域的关系。目前的产业协同政策还处于刚刚起步和快速发展过程中,受部分资料保密的影响,收集到的资料和获取的信息还有限;另外,也没有对市场指导下的跨区域合作事件,以及各类政策对促进区域协同发展的绩效评估,等相关问题做进一步论述。