上海市防汛组织机构能力建设要点分析

林顺辉

（上海市堤防（泵闸）设施管理处，上海 200080）

1 问题的提出

上海东临东海、背靠太湖，北挟长江口、南濒杭州湾，是典型的平原感潮河网地区，又因位于北亚热带南缘，东亚季风盛行，气候温和湿润，台风和降雨较多，特定的地理环境，使上海在尽享渔耕舟楫之利的同时，也备受台风、暴雨、高潮、洪水等4大灾害的困扰。而稠密的人口，密集的财富，使得上海灾害的敏感性、风险性高，一旦受灾，将带来严重的损失，上海市防汛安全的重要性非同一般，是全国重点防洪（汛）城市。为此必须对上海市防汛组织机构能力建设进行综合设想，以期全面提升上海城市防汛能力。

2 上海市防汛组织机构概况

2.1 指挥体系架构

上海市防汛组织指挥体系由指挥机构和组织机构组成。其中防汛指挥机构主要由市、区两级政府按照统一指挥、分级负责、条块结合、以块为主的原则，建立由政府领导挂帅、有关部门领导参加的防汛指挥部，各街道、乡镇和有关部门、单位也相应建立防汛指挥部或防汛领导小组[1]。防汛组织机构主要由各级防汛指挥部办公室及各级防汛指挥部成员单位构成，防汛指挥部办公室一般设在同级水行政主管部门。图1为上海市防汛组织指挥体系总体架构图。

图1 上海市防汛组织指挥体系总体架构图

2.2 工作内容

根据市、区防汛办及街道（乡镇）防汛组织机构职责分工，按照汛前、汛中及汛后3个阶段梳理出各级防汛组织机构共计35项重点工作内容（见表1）[2]。

3 上海市防汛组织机构存在的主要问题

在长期防汛实践中，上海市防汛组织机构及指挥部成员单位形成了诸多行之有效的工作机制，但是历年防汛防台工作中也暴露出一些具有普遍性的问题。

（1）防汛组织机构人员流动性大，业务水平不足。防汛工作需要一支相对稳定的，业务熟悉、经验丰富的防汛干部队伍，但是区级防汛办及成员单位防汛干部兼职多，防汛工作人员流动性大、新手多，防汛队伍不稳定，部分单位“汛前凑班子，汛后散摊子”的现象仍然存在。新上岗的防汛工作人员对防汛工作不熟悉，缺乏工作经验，上海市又尚未针对具体防汛工作事项编制能够快速指导工作人员实际操作的工作手册，导致在实际防汛工作中，防汛组织机构表现出业务水平不足的问题。

（2）各级防汛组织机构与成员单位协同工作体制机制尚不完善，应急联动存在不足。目前，上海市已经建立防汛防台的应急会商机制及信息共享机制，但防汛组织机构与指挥部成员单位之间的组织体制机制仍不完善，这与日益变化的防汛形势不相适应。在防汛工作中，具体表现为各级防汛办与各级指挥部成员单位之间信息交换机制不够灵、成员单位反应不够快，在面对复杂多变的汛情、灾情时，上海市防汛指挥组织体系较难做出迅速、及时、准确、有效的响应。如2012年“海葵”台风期间，气象部门的监测预报难以在第一时间全面的传达到各防汛指挥机构及成员单位，产生一些不利影响[3]。

表1 各级防汛组织机构汛前、汛中及汛后阶段重点工作事项表

（3）防汛责任难落实，防汛基础设施日常养护、安全检查不到位，尚存在不少薄弱环节。防汛责任制落实不到位的问题较难解决，这不仅体现在防汛基础设施安全检查、日常养护上，在汛后总结过程中，防汛责任追究机制也存在流于形式的现象。由于防汛责任难以落实，防汛基础设施的日常养护和安全检查难以做到位。“海葵”台风影响期间，苏州河中游段堤防多处出现防汛墙后严重淘空，苏州河下游段（市区段）堤防发生3处险情，苏州河中游段堤防墙后土体淘空也较严重，整个苏州河堤段多处出现面积大且内外贯通的孔洞，沿堤防汛抢险通道不畅，违规搭建多等，如果汛前日常养护和安全检查工作做到位，这些问题是可以避免的。

（4）防汛组织机构及各成员单位装备仍显不足。在历年防汛工作总结大会中，上海市防汛组织机构及各成员单位反映集中的问题是防汛装备，尤其是应急装备仍显不足。如：2012年防御“海葵”台风过程中，有个别区存在抢险队伍、装备落实不到位，应急车辆配备不足等情况，还有些单位和部门现有装备和力量无法满足突击、集中处置的需要。

4 提升上海市防汛组织机构能力的要点

（1）深化防汛组织机构人事改革，确保防汛工作人员相对稳定。为适应上海地区防汛的新形势和雨情、工情、水情的复杂性、多变性，必须建设快速、灵活、有效的防汛组织指挥体系，应加强防汛组织机构建设，固定机构人员，建立规章制度，提高队伍素质。同时，上海市出台的一系列防汛工作的相关规章制度较为庞杂，部分规定和条例中存在不一致的情况，这导致一线防汛工作人员实际操作过程中存在不明晰的情况。深化机构人事改革，确保各级防汛干部相对稳定，努力提高防汛业务水平。

（2）明确组织机构具体职责，落实责任主体。全面梳理上海市防汛工作的内容、责任逻辑关系、具体工作事项、职责分工。结合历年防汛工作经验教训的总结成果，进一步明确各防汛机构及其成员的具体职责，并强化责任主体机制，将防汛工作的具体职责、事务与具体岗位相衔接，一旦防汛过程中出现事故，在后期总结阶段落实到主体责任人。

（3）健全防汛组织体制机制，加强防汛演练，增强部门联动配合能力。健全上海市防汛组织机构及成员单位联动防汛的体制机制，确保各级防汛组织机构及成员单位之间信息连通，指令畅通，响应及时。全市各级水务、气象、水文、海洋、建设、公安、消防、电力、燃气、环卫、绿化、房管、海事、港口、渔政、通信、交通、农业、教育、宣传、边防、民防、安监、机场、地铁等部门应加强防汛演练，在演练中增强部门联动、协调配合能力。

（4）不断总结经验教训，完善应急预案，提高防汛应急水平。在历年防汛工作中不断总结经验教训，对当年防汛预案暴露出来的问题进行重点分析研究，根据形势变化，不断修订完善防汛应急预案，提高应急预案的完整性及可操作性。目前，区一级防汛组织在人员组成和防汛应急抢险水平上存在不足，而区防汛办又是非常重要的一级防汛组织，起着承上启下的作用，因此，必须大力加强建设，制定符合实际情况，可操作性强的防汛预案，把防汛责任落实到边、到底、到位。

（5）开展上海市防汛工作标准化研究，编制工作指导手册。标准化是重复性工作达到成熟管理的标志。开展上海市防汛工作的顶层设计和标准化研究，梳理归纳历年防汛工作中的重复性工作事项，按照其内在逻辑梳理编制成防汛工作指导手册，逐步使上海市防汛工作往更高阶段的规范化、流程化、精细化方向发展，并为未来上海市防汛工作的信息化奠定基础。

（6）加强防汛成员单位的物资储备和装备建设。确保防汛资金和防汛物资准备充足，是防汛工作顺利开展的重要先决条件。进一步健全各级防汛组织，充实防汛管理力量，适当加强管理装备，进一步规范防汛工作制度，加强防汛抢险物资储备，保障防汛工作的顺利开展。

5 结 语

在历届上海市党委、市政府的重视和领导下，逐步建立起防汛组织指挥体系、工程体系、预警预案体系、信息保障体系和抢险救援体系等5个防汛安保体系，其中防汛组织指挥体系是关键的一环，也是最能发挥人的主观能动性的一环。目前建立的由市、区、街道（乡镇）三级防汛组织机构及指挥部成员单位构成的防汛组织体系，在防汛防台工作中发挥巨大作用，取得显著成效，但是在日益严峻的防汛形势以及习总书记强调的防汛工作“两个坚持”和“三个转变”新理念背景下，仍需进一步提升完善。