国企改革的制度基础与主攻方向

项安波

新一轮国企改革需要攻坚克难，任务仍然繁重而艰巨，必须展开紧抓时间窗口的主动式改革，不能错失时机而沦为危机倒逼型的被动式改革，需要凝聚共识、聚焦目标，迈出实质性步伐。

1.新一轮国企改革的目标、制度基础与主攻方向。新一轮国企改革需要适应已经发生重大变化的新的经济环境：一是中国经济进入了发展新阶段，增长方式转型和经济结构变化，要求作为微观基础的企业结构相应调整，国有企业的功能定位和国有资本的布局结构等需要作出适应性调整。二是在国有企业规模实力快速扩张的同时，中国已经成长起来一批充满活力、增长强劲的民营企业，各种类型企业之间公平竞争已成必然要求。三是作为受托人的政府，对内坚持“两个都是”和“两个毫不动摇”，对外更积极地参与全球经济治理，对国资、国企有新的要求和期望；作为终极所有者的全体公民，对国有资本的“全民所有、全民共享”有新的期待。四是包括国企在内的中国企业在加快国际化进程，中国必须适应和参与制定相关国际规则。

有鉴于此，国企改革的目标不能就国企而论国企、就国资而论国资，不能仅仅局限于国资、国企的本位目标，而应以“三个有利于”为标准，以提升国民经济整体效率和国家经济竞争力为目标，以提升国有资本效率、增强国有企业活力为中心，构建国民共进、协调发展的经济格局，在推动经济增长与转型、促进社会和谐与文明进步中发挥更加积极的作用。

要实现这一目标，新一轮国企改革需要完善一个制度基础、聚焦两个主攻方向：构建系统、明确的国家所有权政策体系，为深化国企改革提供更完善的制度基础；将“以发展混合所有制经济促进国有企业转变经营机制，以管资本为主完善国有资本管理体制”作为两个主攻方向。“管资本”为发展混合所有制经济提供了条件，发展混合所有制经济对“管资本”提出了能力要求。两者交互影响，并且都要求构建更清晰的政企关系、更良性互动的“国民”关系，因此，又都与国家所有权政策密切相关。

2.构建更系统、更明确的国家所有权政策体系。国家所有权政策是指国家作为所有者，關于国家出资和国有企业的公共政策，说明国家投资兴办企业或出资的目标、功能、作用和领域，明确国有企业的治理方针和实施方式，明确处理国有企业与其他企业关系的基本规则，是与国资、国企相关的重要的基础性政策。中国已制定了与国家所有权相关的一系列政策，但问题是这些政策散布在各个部门、不同层级的制度体系中，缺乏系统性和明确性。

系统、明确且具有指导性和可操作性的国家所有权政策，是顶层设计的重要内容，也是深化国有企业改革必要的制度基础。在中国经济发展进入新阶段之际，需要促进国有企业与其他类型企业的相互理解和互动，增进国民对国资、国企的认知和认同。为了使“国家”能作为知情、积极的所有者行事，政府有必要系统梳理并公布清晰一致的所有权政策，明确国家所有权目标以及如何实施所有权政策，国家如何在国有企业公司治理中发挥作用、如何保障国有企业公司治理的专业化和有效性，并以信息透明和问责等方式贯彻落实。

因此，需要将目前分散的国家所有权政策系统化，结合财税政策、竞争政策和产业政策等公共政策，系统阐述关于国资、国企的功能、分布，从根本上理顺国家与国企的关系，明确如何处理国有资本与非国有资本、国有企业与非国有企业的关系等重大问题。明确关于国家出资和国有资本运作的国家所有权政策，也有利于国企摆脱不当干预，促进自身的改革发展。

首先，国家所有权政策作为高阶位的公共政策，基本依据是公司法和企业国有资产法，主要按资本规则作为，分为总体政策和具体政策两个层面，包括政策目标和工具手段两个方面。包括：一是明确提出国家作为所有者的总体目标，包括设定所有权机构和国有资本的目标。总体目标还可以分解，并可以具体到按行业分类提出。二是明确所有权机构的受托责任、主要职能、组织结构及其履行国家所有权权利的主要原则，如明确政府机构内分别履行所有权政策制定、执行和监督职能的部门等。三是营造与民营经济公平竞争的环境。中国经济发展到当前阶段，国家所有权政策有必要有意识地强调竞争中立。如在处理“国民”关系上，政府秉持中立态度、保证政策中性，确保各种类型企业之间的公平竞争。

其次，国家所有权政策作为关于国家出资企业的政策，要说明国家出资的领域以及国家出资的方式，明确国家的责任及作用，明确与国有资本相关的重要关系的处理原则，建立国有企业的经营绩效评估、审计、报告和信息披露机制，制定并完善国有企业负责人的薪酬制度等。目前这部分内容主要分散于从党的代表大会报告到相关部委制定的文件等不同层面之中，有必要做一次系统的梳理、整合和完善。

第三，除了整理形成系统化的国家所有权政策体系外，还需要构建促使国家所有权政策不断完善、有效实施的组织体系，完善保障国家所有权政策得以有效实施的法律体系。

此外，国家所有权政策还可以成为政府保持公共沟通的有效工具，通过建立国有资本国家报告制度和完善国有企业信息披露制度等，使公司、市场和公众明确了解国家作为所有者的战略目标及长期承诺，了解国有资本整体经营状况、经营决算和收益分配等情况。

3.构建重视投资收益的国有资本管理体制。完善国资管理体制，目标之一是为国有经济可持续发展提供可持续的国有资本投资收益，并成为公共财政的补充来源；其二是利用资本的流动性实现国有经济的有序进退和布局结构优化调整。这要求淡化国有资本的“工具”和“抓手”功能，强化国有经营性资本的收益性功能，做强做优做大国有资本。

完善国资管理体制的首要问题或者前提条件是国有资产监管机构转变职能和转换管理方式，为提升国有资本效率和释放国有企业活力创造基本环境。某种意义上说，当前深化国有企业改革的主要对象已经不仅仅是国有企业，还包括国有资本及其之后的党政机构。就国资监管机构而言，一方面，需要将与所有权政策制定及其他公共管理相关的职能移交给其他相关政府部门，摆脱“股东加公共管理者”双重角色于一身的定位，以便更为纯粹地履行出资人代表和所有权执行机构的职责；另一方面，适应“管资本”的要求，调整组织结构和人员结构，提升管资本能力，从偏重于行政化管理转向以市场化管理为主。从更长远考虑，可向具有独立民商法主体地位的公司制、市场化出资人机构转型。此外，国资管理体制改革的节奏和力度，不能取决于作为所有权政策执行机构的国资监管机构，而应由所有权政策制定机构来主导相关的政策制定和方案设计。

有必要同时均等地进行间接和直接两种国有资本授权经营模式试点。间接授权指由国资监管机构授权国有资本投资、运营公司履行部分出资人职责，这有利于弱化直接干预和强化监督；直接授权指由政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责，这有利于简化层级、提高效率。两者各有利弊。目前的国企改革偏重于间接授权，忽视了直接授权。同时均等地进行间接和直接两种国有资本授权经营模式试点，有助于引入制度竞争，使得试点成为有竞争、能比较、可评估的“赛马机制”，有利于将来在更大范围内择优推广成功模式和先进经验，或者更有针对性地分类选择合适的授权经营模式，具有现实价值和政策意义。在实践中，一些地方的一级国企数量在20-30家左右，具备了探索直接授权的条件，个别地区已经开始直接授权试点。当然，我们也发现，对一些已经基本实现了整体上市的国有企业，再进行国有资本投资、运营公司试点，要么对其直接授权，要么彻底实现整体上市，可能才更有改革意义。

构建以财务硬约束为核心的国有资本委托代理体制。首先，明确国有资本委托代理的首要目标，是提高国有资本投资收益和经营效率，这要求降低委托代理成本、提供有效激励约束。其次，可将国有资本分类管理，如分为商业和公益两类。再次，建立国有资本委托代理的财务制度和法律制度，形成有法律保障、可追溯产权责任的委托代理关系，实现产权制度所要求的“权责明确”。最后，重构绩效评价体系和作为考核依据的财务指标体系，新的财务指标体系以股东回报率为核心，尽可能简单、直观但能形成财务硬约束；考核周期应适应资本“募投管退”规律性特征，更加注重中长期绩效表现。总之，构建国有资本委托代理体制，要以财务约束为主线、以提高透明度为基础，重点是强化国有股东权益保护、防范可能的权能失控风险，关键是保持一定压力下的动力可持续性。

创新委托代理关系。首先，基于国有资本投资、运营公司这类公司制、市场化的出资人机构，构建基于市场化原则的委托代理关系，这是完善國资管理体系和实现“以管资本为主”的核心环节。其次，党政系统依附于国有资本的行政委托代理关系到“两类公司”为止，自此以下转换为市场化的经济委托代理关系。最后，“两类公司”既要实现从行政委托到经济委托的转换，又要体现国有资本的资本性和公共性这双重属性，还要实现政资分开和政企分开的“双重隔离”，保证“两类公司”具有管资本的专业能力和主动性。

在高于实体企业的层面建立、完善国有资本布局政策和动态调整机制。这方面的工作包括与国家发展战略和产业政策相结合来调整国有资本布局和流动，规范政府对国有企业资本金调整机制，构建国有资本特殊股管理制度等。当前阶段，在一般竞争领域，国有资本应更多地提倡“搭混合所有制企业便车”，不追求控股权；发挥国有资本强调规范、重视社会效益的作用，利用民营资本机制灵活、重视财务效益的优势。国有资本重点投向十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》所明确的重要行业和关键领域，服务国家战略目标、体现国家意志。在民生与公益领域，国有资本要加大投入，发挥克服市场失灵作用，体现“全民所有、全民共享”属性。

完善国有资本经营预算制度，进一步推动国有资本经营预算与公共预算的有机衔接，改善经营预算收入结构和支出结构。国有资本收益上交阶段要体现国有股东权益，国有资本收益支出阶段要更加体现国有资本公共属性，如在国有资本经营预算支出项中设立专项用于保障和改善民生，体现国有资本全民所有、收益全民共享。

4.混合所有制经济是主动改革的必然结果和发展趋势。混改试点开始发挥以点促面的作用，具备了战略性展开的基础。实践表明，混合所有制企业是整合不同所有制优势而形成的具有新机制的全新企业，对体制也有新要求，将成为国有经济的主要存在形式。

混改要战略性展开，首先，要解决认识问题。30多年的探索表明，中国发展混合所有制经济不是一种过渡性措施或短期行为，也不是不得已而为之，而是主动改革、积极推动的必然结果和发展趋势。建议以“两个毫不动摇”为导向、实现国民经济协调发展和国民共进、互利共赢为重点，加强混改舆论宣传、政策解读，阐明目标方向和重要意义，引导地方政府和各类企业对混改加深理解，提升认识、消除顾虑，将混合所有制经济作为中国特色社会主义经济的重要体现和重要内容。

其次，要推动混改相关配套政策的及时跟进。以“不因推进改革增加企业负担”为原则，推动土地处置、债务核销、资产评估、资质变更等相关配套政策的跟进与完善，明确实施细则；及时清理已经过期或不适应新形势而需要调整的相关政策。

再次，发展混合所有制经济有多种形式，包括从企业和项目不同层面采用多种方式推进，既包括在企业层面推进双向式进入、股权所有制性质多元化的混合所有制改革，也包括在基础设施建设等领域的PPP等。

最后，明确混改的根本目标是促企业转换机制。企业混改之后应及时改制。一是在推动股权多元化和优化股权结构的基础上，完善治理结构、健全公司治理，促进国有企业转变经营机制。二是重构国有资本出资人代表机构与混合所有制企业的关系，国有股东应以公司治理为渠道、以派出专职股权董事为手段，按市场化方式履职行权，实现国有股东人格化，做积极股东，但不干预混改后企业的日常经营。三是在符合条件的混合所有制企业，通过员工持股实现企业与骨干员工的利益和风险绑定，使最关心企业效益、了解内部信息的利益相关者成为股东。四是持续跟踪与支持混改后的企业发展，促进转机制落实到位。五是实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展，使转机制能产生实际成效。此外，由于国有企业经营机制的转变必然涉及国有资本管理体制的完善，这就要求国有资本管理体制改革先行，为深化国企改革优化环境、创造条件。

国企改革已经进入攻坚阶段，需要重点突破，也需要配套跟进。因此，国企改革要取得实质性进展，还需相关改革配套措施的跟进与匹配，如加快推进垄断行业体制改革、完善信息披露制度、释放人的积极性等等。此外，还需要完善国企改革的推进方式，协调好顶层设计与基层探索、中央与地方、立新与废旧之间的关系，推动改革方案落地。

（作者为国务院发展研究中心企业研究所研究员）