山东如何推进新旧动能转换

牛家儒 杨晓东

中共十九大报告指出，要把提高供给体系质量作为主攻方向，在中高端消费、创新引领、绿色低碳、共享经济、现代供应链、人力资本服务等领域培育新增长点、形成新动能。2018年以来，国办先后出台系列文件，明确要坚持以推进供给侧结构性改革为主线，着力振兴实体经济，促进新动能培育与传统动能改造提升的协调互动。2017年4月，国务院总理李克强视察山东时指出，山东要在新旧动能转换中起关键作用，山东省正式启动新旧动能转换重大工程试点，进行了诸多有益探索。

具体做法和发展成效

1. 明确发展新格局，引导要素资源集约集聚。确立了“三核引领、全省协同”的新旧动能转换格局。

“三核引领”：依托济南、青岛、烟台三市现有国家级新区、园区和配套改革试验区等，统筹三地产业基础、创新能力、要素资源和发展潜力，率先在新旧动能转换上实现突破，打造新旧动能转换主引擎。

“全省协同”：强化济南、青岛两市的辐射带动能力，坚持以点带面，在全省17个市规划建设了一批示范区，聚焦创新创业、智能制造、海洋经济、现代农业、军民融合等重点领域，加快打造新旧动能转换动力源。

2. 强化向实体经济聚力发力，加快新旧动能接续转换。聚焦新技术、新产业、新业态、新模式，加快化解过剩产能，推动传统产业脱胎换骨和新兴产业加速崛起。

一是有效化解过剩产能。“一企一策”制定方案，聚焦钢铁、煤炭、电解铝、火电、建材等行业，化解过剩产能。推动钢铁产能优化升级，引导钢铁企业开发高铁、核电、船舶等高端钢材产品。重点引导安全无保障、资源枯竭、赋存条件差、环境污染重、长期亏损和低效无效的煤矿产能有序退出。清理整顿电解铝行业违法违规建设及盲目新增项目，采用替代关停方式留存高端产能、装备，引导企业规范健康发展。推动火电、建材等行业减量减产，严控新增产能。加快淘汰低速电动车产能，严格治理低速电动车违规生产和违法使用，防范新能源汽车产业低水平盲目发展。截至2017年11月底，山东省煤炭压产和粗钢、生铁减量已经完成“十三五”规划的35.8%和53.1%、45.9%，高效腾退了环境容量和市场空间。

二是推动传统产业提质增效。以提高质量和竞争力为目标，利用新技术、新业态改造提升农业、化工两大优势传统产业。

深化农业供给侧结构性改革。加快发展农业“新六产”，促进传统农业向现代农业转型。以企业为主体，以核心区、示范区、科技园区“三区联建”为模式深入推进“渤海粮仓”科技示范工程和农业良种工程，打造立体化、产业化、生态循环的现代农业创新高地。加快出口食品农产品质量安全示范省、黄河三角洲国家农业高新技术产业示范区、潍坊国家农业开放发展综合试验区建设，提升示范效应。2017年前三季度，全省农林牧渔服务业实现增加值同比增长11.3%，高于GDP 3.8个百分点。

推动高端化工产业发展。打造国家级产业基地，集聚要素资源，突出解决石化产业高端不足、低端過剩、附加值低等问题。发展新型煤化工，促进现有初级产品向下游产品、精细化工产品、新型化工材料方向延伸，形成了以化肥、精细化工、合成材料、清洁能源、焦化产品深加工为主的产业链条。建设国家级煤化工技术研发和产业化示范中心，重点突破煤基炭材料、水煤浆气化、超洁净煤利用技术，为全国煤化工产业发展提供示范。加快传统制造业智慧化改造，产业链向高附加值、绿色低碳方向延伸。提升服务业品质，满足消费升级需求。

三是发展新兴产业。以高端装备制造、信息产业、能源新材料、海洋经济等为重点，积极培育新动能。2017年1-10月，高新技术产业、装备制造业增加值分别增长10.3%和10.4%，分别高于规模以上工业3.3和3.4个百分点，其中新材料产业主营业务收入占全国比重近1/4，碳纤维产量居全国第二位。工业机器人、光伏电池、城市轨道车辆、新能源汽车等新产品产量分别增长22.5%、55.6%、102.4%和310.5%。青岛已成为全国最大的轨道交通制造基地，动车产量占全国运营动车组的65%，城轨地铁占全国份额的25%。

3. 加强创新创业载体建设，增强转换动力。以山东半岛国家自主创新示范区为主体，优化创新创业环境，加快推进创新型省份建设。

一是高水平建设重大科技创新平台。统筹布局建设了一批创新要素集聚性强、学科交叉跨界融合度高、支撑产业转型升级作用强的国家级重大科技创新平台，如青岛海洋科学与技术国家实验室、国家高速列车技术创新中心、国家检验检测创新中心等。截至2017年11月底，国家企业技术中心、国家地方联合工程实验室达到179家、56家，分别位居全国第一、第二位。积极与中国科学院、中国工程院以及有关著名高校、科研单位开展战略合作，共建一批产业技术研究院、工业技术研究院等新型研发机构、成果转移转化基地和科教融合基地。

二是强化企业创新主体地位。主动引导各类创新要素向企业集聚。注重培育创新型领军企业，实施创新百强工程和高新技术企业培育计划，鼓励企业自主建设科技创新平台，协同建设产业创新中心、技术创新中心和产业技术创新联盟，对获准建设国家实验室、国家工程研究中心、产业创新中心、制造业创新中心和国家技术创新中心的企业给予重点支撑。完善国有企业科技创新考核机制，激发国有企业创新活力，鼓励企业牵头建设产业（技术）创新联盟，支持大型企业开放供应链资源和市场渠道，开展内部创新创业。完善科技型小企业创新支持体系，鼓励开展技术情报、技术开发、市场开拓和自主品牌建设。

三是优化创新创业生态环境。推动创新创业孵化器由综合性孵化向专业定向孵化转变，组建孵化器联盟等行业组织，提供全方位、多层次和多元化的一站式服务。实施创业学院、创业直通车、虚拟注册等预孵化机制，完善“苗圃—孵化器—加速器”的科技创新孵化链条。加快众创空间建设，重点培育以创客空间、创业咖啡、网上创新工厂、院士创业园、博士创业园、农民创业园等为代表的创新创业新业态。

打造区域创新发展载体。支持济南、青岛、烟台、济宁等建设国家创新型城市。建设国家双创示范基地、国家小型微型企业创业创新示范基地，截至2017年11月底，已获批13家国家级“双创”示范基地、15家国家级小微企业创业创新基地，研发人员达到47.6万，居全国第4位。

4. 深化改革，全面激发市场活力和社会创造力。一是加快推进混合所有制改革。2015年12月，山东省国资委启动58户企业混改试点。截至2017年3月底，58户试点企业全部明确了改革方案，其中12户已基本完成混改，运营效率普遍提高。二是创新投融资机制。加快组建山东省新旧动能转换投资基金、转型升级战略发展基金等。依托国有企业资本，组建综合性投融资平台，开展市场化资本运营，重点为全省重大战略和政策性任务提供投融资支持。

主要经验

1. 双轮驱动。新旧动能实现平稳接续、协同发力。一方面，积极培育发展新动能。立足省情，以高端装备制造、信息产业、能源新材料、海洋经济等为重点，积极打造新兴产业发展集聚区，加快形成新动能主体力量。另一方面，加快改造提升传统动能。通过新技术、新产业、新业态、新模式，推动传统产业脱胎换骨，形成支撑经济发展新动能。

2. 市场主导。严格限制政府直接配置资源、干预微观经济权限，引入市场机制和市场化手段，创新要素市场配置机制，提高资源配置效率和全要素生产率。同时强化顶层设计、系统谋划和协同推动，构建促进新动能加快成长、传统动能改造提升的政策体系和制度环境。

3. 分类施策。一是针对企业实际情况，“一企一策”制定方案。如在混改制度框架下，选择58户省管二级及重要权属企业大范围试点，国资委只备案不审批，放手以一级企业为主研究方案，分类实施混改。二是针对具体产业，出台支持政策。如为加快轨道交通装备产业发展，出台《关于加快轨道交通装备产业发展的指导意见》，加快建设轨道交通装备制造强省。为加快海洋经济发展，建设具有国际竞争力的海洋经济强省，着力优化海洋产业结构，提高海洋科技创新能力，扩大开放合作水平，制定出台海洋经济发展专项规划。

面临的挑战

1. 改造提升传统动能任重道远。传统动能优势正在减弱，但新动能还未成为主导力量。目前，山东省经济仍存在“两个70%”现象，即传统产业占工业比重约70%，重化工业占传统产业比重约70%。2016年，全省机械、化工、纺织服装、轻工、冶金、建材、医药七大传统行业规模以上企业实现主营业务收入12.8万亿元，占规模以上工业收入的85.3%。以民企百强为例，以传统产业为主的前十大行业营业收入占全省民企百强营业收入的82.6%。而汽车制造业、医药制造业占比分别为1.1%、2.2%，计算机、通信和其他电子设备制造业占比仅为0.6%。

2. 新兴产业竞争力有待提高。2016年，山东省战略性新兴产业占GDP比重比全国平均水平低2个百分点；信息产业主营业务收入为1.42万亿元，占工业比重不足10%；全国大数据企业前50强，山东省只有1家。新兴产业在全球范围内配置资源的效率仍需增强。

3. 国企改革动力不足。一是人力成本过高。部分国有企业存在用人薪酬市场化程度低，管理层级多、机构多、冗员多等问题。2010年-2016年，省属国企人工成本年平均新增55亿元、年均增长10%左右，2016年省管国有企业人工成本达到780亿元，是企业利润总额的3.7倍，国企人工成本占总成本的10%，而省管国企人工成本利润率不到30%。二是混合所有制改革亟须向纵深推进，山东省国有企业规模大，传统领域占比高，加上改革起步晚、步子慢，现有混改方案实施力度有待增强。

4. 以城市群为主体促进区域协调发展的能力仍需增强。中共十九大报告提出要“优化提升东部城市群”，现阶段，山东半岛城市群与京津冀、长三角、珠三角、成渝、中原等国家级城市群相比，缺乏中心城市引领带动。泛济青烟新旧动能转换综合试验区建设亟待有效推进，济南、青岛、烟台、威海等城市间协作发展进展缓慢，制约了山东半岛城市群整体发展，也不利于全省统筹推进新旧动能转换。

相关政策建议

1. 提高政府服务能力，进一步释放发展新动能。一是提升政务服务效能。持续深化放管服改革，扩大“证照分离”改革试点范围，全面实施“多证合一”。推进新兴经济领域权责重心下移试点，探索将项目建設、工商登记、教育、医疗、养老等方面有利于加快动能转换的省级行政权力事项，下放或委托设区市实施。二是营造规范有序的市场环境。加快构建权责清晰、公平公正、包容创新的监管体系。推进公正监管，加快扩展“双随机、一公开”覆盖范围，对相关政府部门、市场主体的各项检查事项，实现全覆盖。

2. 强化中心城市引领，促进山东半岛区域协调发展。支持山东半岛城市群建设国家中心城市，增强中心城市辐射带动能力，在更大范围内优化资源配置，提升区域城市间产业发展分工与协作水平，提升山东半岛城市群综合竞争力，加快形成支撑山东新旧动能转换发展的重要动力，助力北方地区加快转型发展。

3. 高效配置要素资源，打造对外开放新优势。深入实施全方位、高水平对外开放，在全球范围内优化资源配置。

一是提高参与“一带一路”建设水平。强化青岛、烟台、日照等海上合作战略支点作用，促进沿海港口城市与海上丝绸之路港口城市互联互通，深化“一带一路”沿线国家产能合作，通过建设欧亚经贸合作产业园区等一批双向合作产业园，带动优势装备、技术、标准、服务走出去。

二是打造面向东北亚合作与开发开放战略高地。立足中日韩青岛创新产业园、中韩烟台产业园和威海中韩自贸区合作示范区建设，借力东亚海上合作平台，创新东北亚经贸合作模式，推进建立中日韩地方经济合作示范区。

三是塑造对外经济发展新优势。利用展会平台积极推动对外经贸交流。推动青岛建设国际消费中心城市。利用烟台自身优势加快创建国家服务外包示范城市。

四是创新区域开放合作模式。积极融入京津冀协同发展的国家战略，主动承接北京非首都功能疏解及京津产业转移，积极对接雄安新区建设，支持黄河三角洲地区发挥土地优势发展“飞地经济”。加强环渤海地区合作，繁荣发展湾区经济。

（作者单位为国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所）