新型城镇化进程中的大学生村官创业政策研究——基于安徽省大学生村官创业法社会学分析

姚 祎，赵 蕊，张远兵

（安徽科技学院建筑学院，安徽凤阳233100）

新型城镇化以发展集约型经济与构建和谐社会为目标，促进大中小城市规模适度、布局合理、结构协调、体系完善，与新型工业化、信息化和农业现代化互动，产业支撑力强，就业机会充分，生态环境优美，城乡一体的城镇化道路[1]，是我国经济社会发展的必然选择。据2016年国家统计局报告，全国城镇人口已超过半数，城镇化率达57.4%[2]。党的十九大报告指出，我国城镇化率年均提高1.2个百分点，数据表明国内新型城镇化建设态势良好。

新型城镇化不仅要加强城市建设、推动户籍城镇化，更要统筹城乡协调发展、重视创新创业。大学生村官是新农村建设的新生力量[3]，其创业服务新型城镇化虽得到了政府扶持，但是村官创业“不积极”、“成功率低”现象备受质疑，部分地区开始将“村官招聘与选调生招聘合并”。问题根源在哪里？本文拟根据安徽省大学生村官创业调研分析对此作出解答。可能安徽省新型城镇化建设和大学生村官创业并不具有普遍性，但作为社会事实,我们可从中发现问题及可能的影响。

1 安徽省大学生村官创业的基本情况

党和政府十分重视“城镇化建设”与“大学生村官”工作，从2008年启动“大学生村官计划”鼓励大学生到农村干事创业至今整10年[4]。党的十八大提出“新型城镇化”战略后，《人民日报》刊文“大学生村官需跟上新型城镇化的思路”呼吁让大学生村官发挥更大作用[5]。在政府帮扶下，大学生村官创业工作取得了一定业绩。截止2016年底，全国8313名大学生村官创业，已创办创业项目6314个，为农民提供就业岗位92604个，半数大学生村官进了村两委[6]。

安徽虽然是国家新型城镇化建设试点省份，但农村长期面临科技人才短缺的发展瓶颈，现有的“三农”科技服务主要为各市县农委及乡镇农技站干部，人员数量较少、科技文化水平较低，难以满足实际需求。大学生村官虽然人数也很少，但他们拥有先进科技文化，熟悉农村基层情况，具备创业服务“三农”优势。为掌握大学生村官创业实况，2013年安徽团委对全省在岗大学生村官创业工作展开调查，数据表明，安徽省大学生村官创业工作虽然成效显著，但是问题也很突出。

1.1 “专业不对口”——种植养殖项目多，与所学专业关联少

农村发展空间大，服务项目和创业机会多，村官选择创业项目把握因地制宜、因人而异原则，综合考虑国家政策方向与市场需求，兼顾区域资源条件和个人能力特长即可，所有能够“下得去”“待得住”“干得好”的都是“好项目”。

“村官创业经营项目有哪些”？调查显示，安徽省大学生村官创业项目主要为种植业、养殖业、商贸流通、农副产品加工、制造业等（见图1），其中种植业占36%，养殖业占24%，商贸流通占14%，农副产品加工占12%，制造业占5%，其他占9%，创业项目类型及比例构成体现了安徽省村官创业工作特点。

图1 村官创业项目类型及占比

图2 村官创业项目与专业关联统计

村官创业项目与专业有多大关联？统计（见图2）显示，“无关联”占 32.57%，“不太关联”占32.90%，“非常相关”仅8.14%——“专业不对口”现象严重，不仅浪费了教育资源，也制约了创业发展。“专业不对口”的问题与“创业人数比例低”、“创业成功率不高”等问题直接相关，这其实已暴露了大学生村官“创业难”问题的根源。

1.2 “政策落实难”——农民期待多，银行贷款支持少

2013年应届毕业生达700万[7]，就业压力空前。为实现“以创业带动就业”，发挥人才资源优势促进经济社会转型发展，安徽各地出台了优惠政策引导大学生向农村基层流动，“大学生村官”招聘岗位数量持续增加，相关待遇不断提高。

大学生村官创业得到农民的支持。统计显示（见图3），村民所对村官创业态度“非常支持”和“比较支持”各占36.72%、54.53%，两者之和达90%以上，数据表明农民对村官创业寄予了很高期望——跟着村官创新创业、脱贫致富。

图3 村民对大学生村官创业的态度

图4 大学生村官创业获得银行贷款支持的力度统计

创业企业多数需从银行等金融机构贷款。虽然各级政府已出台许多大学生创业贷款优惠政策，但是大学生村官创业获得银行贷款的支持比较少。统计（见图4）显示，“没有支持”占32.69%，“力度一般”占38.51%，说明银行等金融机构在执行国家政策时不积极，优惠政策落实难。

1.3 “任重道远”——“保本、盈利”企业多，“科技支农”服务少

安徽省大学生村官创业涌现了许多先进典型，曾经引起了社会广泛关注。作为农村基层创业的代表，村官创业具有政策和科技优势，其成功创业不仅对大学生具有启发和激励作用，而且“科技支农”功能意义更突出，但从调研结果来看，村官创业科技示范和服务作用发挥不充分。

图5 村官创业项目经营情况

图6村官支持村民创业力度

村官创业项目经营情况调查（图5）显示，创业企业中“企业盈利较大”的占比仅为9%，“小有盈利”占比47%，“仅能保本”占比32%，“仍在亏损”占比12%，相关数据说明大学生村官企业的存活率较高。但如果以“盈利”作为创业成功标准的话，村官创业成功率仅56%。

根据“村官服务村民创业力度”调查（图6）统计，村官支持村民创业“力度很大”占比6%，“力度较大”占比17.02%，“力度一般”和“无力度”分别占比“56.35%”“20.63%”，说明村官创业中的“科技支农”服务有待加强。

2 大学生村官创业政策内容、特点及问题

帮扶村官创新创业服务新型城镇化，各级政府制定的创业政策极为关键。创业政策不仅要适应国家宏观经济形势和要求，而且要考虑创业项目产业和地方经济条件等中观环境特点，还应兼顾创业村官实际需要，符合经济社会发展规律。

以往的大学生村官创业政策有哪些内容？成效如何？从中央层面看，持续多年出台了系列文件（见表1），主要是为大学生村官创业提供指导和帮扶服务。从地方层面看，各地大学生村官创业政策措施主要围绕“优化创业环境”“贯彻落实中央政策”及“本地资源条件”进行部署。调研显示，各地大学生村官创业工作取得了一定成效（见表2）。

大学生村官创业政策具有哪些特点？从表1可看出，党中央帮扶大学生村官创业政策数量多，帮扶措施能贴近创业实际，从“建立村官创业园（项目孵化基地）”到“创新金融服务方式，提供借贷、担保、贴息、补助”，再到“创新创业扶持模式”等越来越具体深入。从表2可看出，地方政府帮扶村官创业的态度十分积极，创业企业发展态势良好。虽然中央从2012年开始较少再出台新政策，但是基层政府帮扶措施显著增多，内容更丰富、形式更灵活。

表1 中央关于扶持大学生村官创业的文件汇总（2008～2016）

村官创业政策有什么问题？总体来看，各级政府帮扶村官创业政策以构建农村创业平台、完善创业长效服务机制为重点，围绕创业需求制定针对性措施，虽然推进了村官创业事业发展，但这些政策类型基本属于经验型。法社会学认为，提高公共政策科学化水平，决策者必须秉持科学理念，建立以“决策子系统”为核心的现代决策系统，建设素质优良的决策团队，遵循“信息化、可预测性、可行性和民主集中制”原则，提高决策能力和水平，实现过程程序化和方式现代化，由经验型向科学化转变[8]。

首先，基层政府决策系统不完善。现代决策系统以“信息、咨询和监督”等子系统作为支撑，如果说表1中“中央关于扶持大学生村官创业政策”强调宏观导向、“自上而下”总体部署的话，那么地方政府创业政策则应体现“自下而上”规划落实，发挥基层政府“信息、咨询、监督”等子系统职能，形成区域创业项目帮扶方案。但是表2中的“基层县市政府扶持大学生村官创业的典型措施”重在落实中央部署，少有区域创新方案。

其次，信息、预测、可行性和民主集中制原则未充分贯彻。虽然全国“大学生村官网”及各省“大学生村官之家”建成并实现信息服务，但农村网络建设相对滞后，基层市、县及镇（乡）政府网站极少主动将区域资源条件、地理环境特点和经济社会发展规划等信息公开，创业村官在项目论证上就要耗费大量时间精力。决策过程的信息、可行性、预测、明珠集中制原则未能充分贯彻，使得村官创业政策存在脱离实际的风险。

表2 基层县市政府扶持大学生村官创业的典型政策措施（2013年）

第三，村官创业帮扶政策创新不足。“创新不足”问题在创业村官的培养与选聘方面尤其明显。先看村官培养，虽然多数高校已开设创业教育课程，但创业师资缺乏导致教学效果受限。基层政府虽组织村官创业培训，但多数缺乏系统性和针对性。再看村官选聘，持续十年的村官选聘政策与公务员招考政策十分相似。虽然村官和公务员都是“官”，但是公务员与村官的工作内容毕竟有较大差别。大学生村官创业帮扶需要把好“入口关”，有必要对创业村官实施单独招聘。

3 大学生村官创业政策探索

大学生村官创新创业不仅对“三农”发展有较大有利，对提升新型城镇化建设质量也具有作用。2015年安徽省出台新政《“创业江淮”行动计划（2015—2017）》鼓励大学生村官创业，村官最高可获300万元信贷[9]。虽然颁布新的优惠政策对村官创业有诸多利好，但村官所学专业与创业项目“专业不对口”现象并未改变，根据《报告解读：2016-2017中国大学生村官发展报告》，2016年底大学生村官中社会科学类专业占55.1%，农林渔牧类仅占6.1%[10]。提升村官创业政策科学化水平已经刻不容缓。

3.1 精准定位，科学制定大学生村官创业发展规划

大学生村官创业如何定位？不仅创业村官要有正确的认识，各级政府更要有科学规划。因区域经济发展水平差异，对村官创业定位也会有所不同。总体来说，大学生村官创业政策应该服务新型城镇化建设，与区域经济总体规划融合起来。因此在制定村官创业政策时，须要准确掌握区域经济社会发展需求。大学生村官创业帮扶服务不仅在中央、省级政府层面要有科学规划，各基层市县、镇村基层也应制定具体规划。

3.2 改革创新，建立健全大学生村官创业决策系统

建立健全村官创业决策系统是新型城镇建设的要求。法学社会学认为，任何科学决策之前需有可靠的“信息”系统作支撑，在公开颁布之前要广泛“咨询”——论证或听证过程，政策实施之后要有反馈调整配套措施，这是一个“自下而上”与“自上而下”相结合的过程，体现了定性与定量分析的作用。目前的大学生村官创业决策系统有待完善。各级政府要重视农村信息化建设及经济社会发展“大数据”建设。虽然这是一项系统而复杂的工作，但是各级政府责无旁贷。

3.3 重点扶持，发挥大学生村官科技创业示范作用

村官能否创业成功带动农民脱贫致富、促进区域经济社会发展，不仅关系村官个人利益，而且对于当地群众创业具有一定影响，各级政府扶持村官创业要主动帮扶。因公共资源有限，故而政策帮扶不能平均用力，要选择重点。

重点之一是“帮扶对象”确定。村官任期较短，如要求村官创业纯粹“示范、做给群众看、带着群众干”并短期内带领农民致富，确实有难度。实际上，那些“决心立志于扎根农村、长期在农村创业的大学生村官”才可能最终创业成功、带领农民脱贫致富。政府应积极鼓励和扶持这类村官干事创业。

重点之二是“创业项目”选择。村官创业应该具有一定科技含量，这是新型城镇化建设的要求。从政府立场看，应优先考虑村官科技创业尤其是高新科技创业项目，高新科技创业有时能孕育甚至带动一个产业发展，其次是当地产业规划联系紧密的创业项目，要使其在区域产业规模化、集群化、现代化方面发挥作用，形成“多赢”局面。

3.4 完善机制，促进村官创业工作健康可持续发展

建立与完善村官创业帮扶工作长效机制，做到“三个结合”。一是创业村官培养与地方需求相结合。教育部门要制定村官培养计划，基层政府可尝试与高校合作开设“创业村官班”等，为三农发展输送应用型人才等；二是村官选聘与创业项目推荐相结合。创业村官选聘需要创新思维，不能单纯模仿“公务员”招聘方法；三是融资服务与创业风险防范相结合。村官企业一般规模不大，在资本市场多数属弱势群体。各级政府可以在“创业融资”“风险防范”上协同创新，切实为村官提供帮助等。