家庭农场土地经营权流转的动力机制

兰勇 ，熊彬雁，易朝辉

（1.湖南农业大学商学院，湖南 长沙 410128；2.中国社会科学院农村发展研究所，北京 100083）

伴随中央和地方相关文件的陆续出台，全国各地家庭农场近几年得到蓬勃发展。然而，我国土地制度的特殊性决定了家庭农场大都靠租地形成，因此家庭农场土地经营权流转问题成为当前专家学者高度关注的重要课题。农业部数据显示，截至2017年6月底，全国2.3亿承包农户中，有30%将土地部分或全部流转出去，流转土地面积达0.33亿hm2，占家庭承包耕地总面积的36.5%，其中家庭农场是重要的流转对象。但由于全国各地情况不同和土地流转机制并不成熟，我国农地流转当前也存在一些问题和隐患。具体表现为：一是一些地方土地流转明显不足，土地供给与需求过剩并存[1-2]，不利于家庭农场的快速发展；二是一些地方政府和村委会不尊重农民意愿和市场规律，强行推动土地流转，特别是鼓励工商资本直接流转土地进入生产环节，既损害农民利益，又引致产业发展隐患[3-4]；三是部分地区在政府推动下土地流转租金上涨过快[5-6]，哄抬了农业生产成本，阻碍了家庭农场的健康发展。这些问题都与当前我国土地流转动力机制的不充分、不健全、不完善紧密相关，因此，迫切需要研究和解决。

农村土地流转自改革开放以来就开始出现，1988年《宪法》修订也从最高层面上承认了农村土地流转的合法地位。但当时农民大都是分散的个体经营，直到本世纪初，农村土地流转都处于不规范、不合理乃至不合法的无序状态。十六大之后，中央开始高度关注土地流转问题，先后发布多项政策引导其健康有序发展。自此以来，众多学者开始关注农村土地流转的动力机制问题。学者们一致认为，土地流转源于经济利益驱动：一方面源于农民在农业与非农产业间选择追求更高收入的经济利益驱动[7-9]，另一方面源于农民集中土地追求规模经济效应的经济利益驱动[10-13]。还有一些学者认为，市场供求规律[14]、政府力量干预[15]、集体力量干预[16-17]、农业技术进步[18]等因素在农地流转动力的形成中都具有其独特的作用。现有研究从不同的视角探讨了农地流转的动力源，但并没有系统地回答好“农地流转的动力来源到底有哪些？它们是如何作用的？在作用过程中出现了哪些问题？如何解决？”等一系列根本问题。家庭农场是我国农户经济发展的基本方向，而实现土地的适度集中经营是发展家庭农场的基础条件[19-21]。因此，本文基于农民分化与家庭农场成长过程中农地关系的演变，系统地分析农村土地经营权流转内部动力的形成及作用机制，厘清农村土地经营权流转的必需条件，探讨现实中动力机制存在的缺陷及其对农地流转发生和家庭农场发展的危害，在此基础上进一步提出促进农村土地经营权流转的政策建议。

1 家庭农场土地经营权流转的动力机制框架

在土地经营权从传统农户向家庭农场流转的过程中，相关市场主体及外部主体推动流转的作用系统，与维持和影响该系统运行的各种要素一起构成了家庭农场土地经营权流转的动力机制。根据动力的来源结构，可以将动力看作是由系统内部和外部主体分别产生的内部动力与外部动力的合力，这是研究动力机制的一种普遍范式。本文以此构建家庭农场土地经营权流转的动力机制框架（图1）。

图1 土地经营权流转的动力机制框架Fig. 1 Dynamic mechanism framework of farmland management right circulation

家庭农场的土地经营权流转是内部动力和外部动力共同作用的结果。在社会宏观环境变化和制度环境变迁的情况下，农民群体开始分化，部分农户成为土地流转的供给主体，土地流转供给动力自然形成。同时，家庭农场逐渐成长并产生土地流转需求动力。土地流转的供给与需求动力共同构成了家庭农场土地经营权流转的内部动力。它是推动家庭农场土地经营权流转最原始的动力来源。但在农地流转发展初期，面对高昂的交易成本，农户和家庭农场自然产生的内部动力并不足以推动流转的大规模发生，必须借助政府和社会组织提供外部动力作为有效补充。外部动力通过内部动力作用于土地经营权流转，其主要来源于中央政府的制度创新、地方政府的机制创新和村集体的实践创新。

2 家庭农场土地经营权流转内部动力的形成

土地经营权流转的内部动力主要包括农户土地流转的供给动力和家庭农场土地流转的需求动力。它们的同时存在是土地流转交易发生的基础条件。本部分基于农民分化与家庭农场成长过程中农地关系的演变，重点探讨农村土地经营权流转供给和需求动力的形成及作用机制。

2.1 农民分化与土地供给动力的形成

家庭联产承包责任制的出台和实施是我国农业发展史上一次重要的制度变革。在当时的历史条件下，它确立了农户的市场主体地位，有效解决了农业生产的监督和激励等问题，提高了农业劳动生产率和土地生产率[22]。但随着城市化、工业化的迅速推进和科学技术的快速进步，传统农业分散小规模的家庭经营方式越来越不能满足家庭消费和发展需要，越来越不能匹配现代农业技术对规模化经营的要求。与此同时，城市非农产业的快速发展导致产业工人短缺，推进了非农产业向农业从业人员的开放，给被束缚在小块土地上的农民带来了更多收入更高的就业机会，农民的从业选择从单一走向多元。

演变的结果是，大部分农村青壮年劳动力选择进城务工或外出创业，成为新时代兼业农民工[23]，留下老人在农村照顾小孩和耕作小块承包地，农忙季节返乡探亲并参与务农。随着时间推移，留在农村的老年农民越来越无力再继续务农，新一代中青年却因长期在城市务工而不愿意、不习惯或不善于子承父业，因此延续以往的“代际分工”模式愈来愈难。越来越多的兼业农民选择将就业完全转移到非农领域，他们与家人基本不再务农，留下土地在农村抛荒，“农村空心化、农业边缘化、农民老龄化”已成为“三农”面临的不可阻挡的基本趋势。需要指出的是，对于已完全转移到城市就业的农户而言，小块土地的当前价值对他们来说已不重要，他们愿意将土地交给其他农户使用，前提是功能不被破坏，并且哪一天回到农村能随时拿回土地。在满足这两项条件的前提下，愿意将土地无价或低价交给邻里和亲戚耕种；在土地流转市场形成以后，愿意将土地经营权以合理的价格流转出去。

2.2 家庭农场成长与土地需求动力的形成

在大部分农村青壮年选择进城务工或外出创业的同时，也有少数青壮年选择了继续留在农村，这个群体一般占到农户总数的10%～20%[24]。这个少数群体可细分为两类，第一类以就地打工或个体经营为主，以务农为辅；第二类以专职务农为主，试图通过接管左邻右舍中进城务工农户所留土地来扩大经营规模，从而获得更多的收入以维持家庭。随着农民转移释放土地数量的增加，加之政府为解决“谁来种地，怎么种地”问题而出台的一系列鼓励政策，第二类群体的吸引力逐渐增强。于是，一方面现有成员在能力范围内不断扩大经营规模，另一方面第一类农户的部分成员开始向第二类转变。在规模经营前景被足够看好的情况下，甚至会有一部分外出务工的农户转而选择加入第二类农户群体。

第二类农户既包括务农经验丰富的资深农民或种田能手，也包括拥有敏锐市场洞察力和现代意识的返乡农民，他们是未来职业农民的前身，是真正解决“谁来种地，怎么种地”问题的关键主体。在政府政策的双重驱动下，这部分农户看见了农业规模经营的潜在利润，并在土地流转和集中方面进行了大量有益探索。家庭农场是其中主要的实践形式之一。家庭农场本质是介于单个农户和农业企业两者之间的中间型经营组织方式[25]。过去“小农经济”下小规模、高分散的经营特征不利于农业生产规模的扩大，也制约农业技术进步，直接引致农业经营的规模不经济。为了提高总体经济效益，将潜在利润转化为现实利润，家庭农场不可避免地需要通过土地流转实现适度规模经营，这是家庭农场产生土地流转需求的最直接、根本的动力源。

3 家庭农场土地经营权流转外部动力的构建

农户土地供给动力和家庭农场土地需求动力的同时存在并不等于土地流转一定会形成。其原因是在土地流转的起步阶段，交易成本完全可能高得将潜在利润全部抵消掉。因此，中央政府、地方政府和村集体从制度和机制上构建各种外部动力来降低交易成本，进而强化供需动力，对土地流转的形成和家庭农场的发展十分重要。

3.1 中央政府促进土地流转的制度创新

近年来，中央政府为了鼓励和支持农村土地向家庭农场等新型经营主体集中，出台了一系列新政策，从制度上促进了交易成本的下降。一是延长土地承包期限，明确宣布这一轮土地承包到期后继续延长三十年。这一做法进一步稳定了农民对土地的产权预期，推动了农村土地的长期稳定流转。二是推出农村土地“三权分置”改革，在坚持农地集体所有制的前提下，从土地承包经营权中分离出经营权，促进了土地经营权流转。三是推行农村土地经营权抵押贷款。在“三权分置”的基础上，允许以土地经营权向金融机构抵押融资，以缓解农业经营主体融资难、融资贵问题，激活农村“沉睡”的土地资产，推动新型农业经营主体的培育。四是出台家庭农场系列支持政策。自2013年中央一号文件首次提出发展“家庭农场”以来，颁布了多项政策法规，拉动了农村土地流转需求，促进了家庭农场的快速发展。中央政府的系列制度创新在很大程度上消除了农村土地流转双方的深层顾虑，降低了土地流转的交易成本，促进了土地的长期稳定流转，为家庭农场等新型经营主体的可持续发展提供了制度保障。

3.2 地方政府促进土地流转的机制创新

在中央政策的指引下，全国各地在完善土地流转机制，推进适度规模经营，促进新型农业经营主体成长等方面进行了大胆探索和广泛实验，涌现了一批典型模式。如上海松江模式，全区统一由村委会组织土地流转，统一提供土地流转补助与退休补助，统一保障土地流转期限；在山东东平，当地统一推进农村土地股份化、产权资本化、农民组织化、农业产业化，农民获得土地租金加分红，同时土地流转意愿、细碎化、流转期限等一揽子问题也得到同步解决[26]；安徽繁昌模式以虚拟确权“撬动”农民流转土地，以功能分区实现土地集中连片经营，以多方协商延长和稳定土地流转期限；桂北F县通过“大众动员+土地整治”推进土地集中，逐步实现农业适度规模经营[27]。这些典型模式尽管做法不一，但都因地制宜地创新流转机制，出台激励政策，降低流转的交易成本，提升了土地流转意愿，促进了土地的集中连片和长期稳定流转。

3.3 村集体促进土地流转的实践创新

农村土地集体所有制是我国农村土地制度的重要优势[28]。在土地产权细碎化分布的条件下，要促进土地流转和集中连片经营，必须充分发挥村集体作为所有权主体的作用。纵观全国各地，凡是土地流转开展得好的地方，大都离不开村集体和村委会作用的发挥。概括起来，主要包括几个方面：第一，作为土地流转的思想动员者，在土地流转政策宣传和思想引领等方面发挥了重要作用，合理调动了农民流转土地的主动性和自觉性。第二，作为土地流转的模式创新者，开辟了如村集体统一流转、反租倒包、股份合作社等土地流转新模式。第三，作为土地流转的组织协调者，在牵线搭桥、价格议定、矛盾化解等方面发挥了积极作用。第四，作为土地流转合同履行的监督者，在确保土地不被破坏、督促双方按合同履行义务等方面发挥了保障作用。总而言之，村集体和村委会在农村土地流转的动员、组织、协调和监管等方面发挥了不可替代的作用，大大降低了土地流转的交易成本，提升了土地流转的规模与效率。

4 家庭农场土地经营权流转动力机制存在的缺陷

对于农地流转而言，中央和地方政府从政策和机制上降低交易成本和强化供需动力，是促进土地流转顺利发生和家庭农场健康发展的重要力量。但需要注意的是，在当前农业生产环境和政策环境向好趋势明显的情况下，内部动力的自然形成已经稳定，而外部动力成为了动力机制是否能顺利运行的有效动力源。外部动力不但要有足够的力度，还要遵循市场规律，否则就无法支撑内部动力转化，进而导致整个动力机制系统动力不足、动力过度或动力运行不当等问题。

4.1 外部动力整体上激发内部动力不足，导致家庭农场发展总体偏慢

近几年尽管农村土地流转和家庭农场发展较快，但从全国整体来看，还有巨大的空间。调研发现，全国各地土地流转供给与需求同时过剩的现象普遍存在。一些小农户想将土地流转出去，找不到合适的流转对象；一些家庭农场想扩大经营规模，或者一些农户想通过流转土地向家庭农场发展，却找不到合适的土地来源，即便找到合适的土地来源也因各种交易障碍而最终无法流转。农户与家庭农场之间的流转供需无法有效对接或达成交易的主要原因是我国土地流转市场机制尚不健全，大部分地区土地流转市场还未成熟，土地流转载体缺位。地方政府应该在中央普适性政策的基础上，结合地方实际制定出合适的配套措施，不断健全土地流转市场，整体提升政策推动力，降低土地供需双方信息搜寻、交易谈判和合同履行成本，推进农村土地顺畅高效流转，促进家庭农场快速健康发展。从长远讲，为了促进农村土地的长期稳定流转和家庭农场的持续健康发展，地方政府还应该逐步完善农村社会保障机制、土地流转风险监督机制、土地流转纠纷仲裁与处理机制、土地流转利益分配与调节机制等。

4.2 部分地区外部动力过度致使内部动力过强，导致家庭农场发展出现大跃进

我国农村土地流转虽然整体上发展不足，但却有部分地区因政府或村集体外部推力过度而导致土地被强制流转和家庭农场大跃进发展。从全国范围来看，农业部数据显示2015年纳入县级以上农业部门名录管理的家庭农场有34.3万个，2016年发展为44.5万个，数量增长了30%[29]。然而，数字繁荣的背后，质量堪忧的问题十分突出，许多家庭农场昙花一现，运作不规范、不符合政策发展方向的家庭农场屡见不鲜，为了享受政策红利弄虚作假的家庭农场更不在少数。同时，据统计我国家庭农场平均经营面积从2015年的10.1 hm2增加到2016年的14.34 hm2，同比增长41.8%，特别是67 hm2以上的超大型家庭农场增速最快，高于总体增速9个百分点。超大型家庭农场的快速发展生动地说明了土地流转和家庭农场发展的大跃进现象。调研发现，大跃进现象出现的主要原因是部分地方政府将土地流转片面理解为规模经营，在条件尚未完全成熟时盲目鼓励家庭农场等新型经营主体发展。那么，地方政府为何会使力过度呢？其原因主要是部分地方政府忽视客观规律，简单把发展家庭农场当成政绩工程，并将其作为考核指标层层发动。在政策红利的推动下，农民一哄而上注册家庭农场，由此引发家庭农场“大跃进”，更诱发了经营主体异化、非粮化等一系列问题，甚至会产生外来工商资本介入农业生产环节，打着家庭农场规模经营的幌子套取财政支持或进行商业圈地行为的可能。事实上，土地的流转集中与家庭农场的发展不可能一蹴而就，要根据地方城镇化水平、农业劳动力转移速度来合理规划[30]，地方政府不能过度干预。

4.3 部分地区外部动力失当致使内部动力紊乱，导致家庭农场发展结构性失衡

外部动力不当主要指部分地方政府在推动土地流转和家庭农场发展的过程中采用了失当的政策手段，致使内部动力紊乱，进而导致了家庭农场发展的结构性失衡。最典型的不当行为是部分地方政府使用不正确的补贴手段[31]。理论上，政府补贴可以有效激活市场主体，促进农村土地流转和家庭农场发展。然而，现实中一些地方政府为了快速推进土地流转和规模经营，偏向于给大型家庭农场进行更多补贴，后果是激励了超大型家庭农场的快速发展。这些超大型家庭农场的经营规模已经大大超过家庭成员的经营能力，不属于严格意义上的家庭农场，不应该成为政府鼓励发展的对象，政府应该鼓励将规模控制在家庭成员经营能力范围内家庭农场的发展，使之成为主力。另外，一些地方政府在缺乏明确评价标准的前提下进行选择性土地流转补贴，导致的结果是符合政府鼓励发展方向、经营状况良好的家庭农场得不到鼓励，经营状况不好、社会关系良好的家庭农场却能拿到补贴，劣币驱逐良币的现象成为现实，导致家庭农场发展出现结构性失衡。土地流转补贴在很大程度上最终会转化为土地流转租金的上涨，这对于同样应该得到鼓励却事实上拿不到补贴的家庭农场来说是十分不利的。农业是弱质产业，因此在政策上支持家庭农场发展是十分重要的。但政府支持政策一定要在服务于政策目标这一导向的指引下致力于创造公平的竞争环境。事实上，政府应该更多地关注基础设施建设、农业技术推广、农业结构调整等基础性或战略性领域。在支持政策实施的过程中，要建立科学规范的家庭农场评价机制，确保政策实施有的放矢。

5 政策建议

家庭农场的土地经营权流转是内部供需动力和外部动力共同作用的结果。城市与农村差距的不断扩大导致农民逐渐分化，农地流转的供需动力自然形成。但农地流转交易的发生还需具备两个条件：一是供需动力要有足够的强度，二是交易成本一定要足够的低。因此，借助政府推动作用来强化供需动力和降低交易成本十分必要。中央政府、地方政府和村集体应在制度、机制和实践等层面不断完善土地经营权流转的动力机制，促进家庭农场持续健康发展。

针对整体动力不足的问题，政府应采取针对性措施强化内部供需动力。从强化内部供给动力来看，重点是消除流转农户的后顾之忧，激励农户放心流转土地。一是要完善农村社会保障体系，弱化农地的保障功能，让农户即使失业也不会面临基本生存问题；二是要完善土地制度和土地流转规范机制，在农民自愿参与流转的前提下，确保农民不因流转而失去土地承包权，确保流转到期后农户能自由收回土地经营权；三是完善土地流转监管机制，确保流转双方按流转合同履行职责和义务，确保土地流转出去后不会被过度使用或功能被破坏。从强化内部需求动力来看，政府应该将政策支持的重点放在扶持家庭农场的持续健康发展上。一方面，应该严格规范家庭农场创建标准，明确家庭农场发展的正确方向，健全家庭农场的科学评价机制，聚焦家庭农场发展难点，引导金融资本和社会资本加大投入力度，对符合标准和发展方向的家庭农场分别从职业农民培育、财政补贴、农业社会化服务和融资担保等方面进行重点扶持。另一方面，政府要完善家庭农场风险分担和补偿机制，将家庭农场纳入政策性农业保险对象，解决家庭农场经营发展的后顾之忧，让家庭农场主有足够信心进行长期投资。

针对部分地区动力过度的问题，政府应尊重市场规律，正确定位角色，消除过度推动土地流转的问题。家庭农场发展是一个循序渐进的过程，推动土地向家庭农场流转，要以尊重农户意愿和符合农业发展实际为前提，地方政府不能以政绩为导向，盲目鼓励发展农业大户。因此，为了防范外力过度带来的问题，一要确定当地家庭农场适度规模。地方应根据地方自然条件、农业生产特征、经济社会发展水平和农村劳动力转移情况等多个因素确定本地区家庭农场适度规模的合理区间，避免盲目“求大求量”带来的各种潜在风险。二是要合理定位地方政府角色。地方政府要弱化利用行政手段推动规模流转的功能，强化对土地供需动态的监控功能和流转后农地使用情况的监督功能，防止出现经营主体异化、非粮化等问题，避免工商资本过度挤压家庭农场生存空间。

针对部分地区动力失当的问题，政府应将重点放在夯实基础和科学补贴上。首先，政府的相关补贴政策应遵循产业发展规律，从鼓励超大规模经营主体发展向鼓励适度规模经营主体发展转移，尤其要加大对符合政策要求的家庭农场的补贴力度。其次，政府应将重点放在加强基础设施建设、完善市场机制和创新流转模式上。一是要针对标准化农田、农田水利和农村交通等基础设施建设加大投入力度，确保土地流转具有良好的基础条件；二是通过构建土地流转平台，完善土地流转市场，降低土地流转交易成本，利用市场的资源配置功能使土地由低效率主体向高效率主体流转；三是要推动土地流转模式创新，因地制宜地破解土地细碎化和土地流转短期化等难题。