我国政府职能转变研究

张永侠

【摘 要】要实现治理和治理能力的现代化，政府职能转变是明确政府职能定位、实现治理能力现代化的有效途径。我国在进行政府职能转变过程中，政府扮演的角色不再是管理者，而是服务者。政府角色定位不清、党政部分、市场监管不严是当前推动我国政府职能转变所面临的主要问题。本文通过相关概念界定，分析了我国在政府职能转变过程中存在的一些问题及原因，进而找到了相应的解决对策。政府进行职能转变，这对实现政府治理现代化具有重要意义。

【关键词】政府；政府职能；政府职能转变

政府职能转变是行政体制改革的核心内容之一，也是政治体制改革和经济体制改革的“结合点”，长期受到学界和政界的广泛关注。政府在进行职能转变的过程中，渐渐转变成服务型政府，更多地在于如何完善政府职能，政府职能转变受到经济因素、体制因素、政府部门内部矛盾因素的制约，进而政府职能转变所达到的效果并不那么理想。

一、概念界定及必要性

（一）概念界定

政府的概念通常有广义和狭义之分，广义的政府是指行使国家权利的所有机关，包括立法、行政和司法机关；狭义的政府是指国家权力的执行机关，即国家行政机关。

政府职能转变，是指国家行政机关在一定时期内，依据国家和社会发展的需要，对其应承担的职责和所发挥的功能、作用的范围、内容、方式的转移及变化。政府职能转变的必然性受到政府职能的诸多因素的影响，包括管理职权、职责的改变（对哪些事务负有管理职责，管什么，管多宽，管到什么程度），管理角色（主角、配角等）的转换，管理手段、方法、及其模式的转变等。

（二）必要性

1.转变政府职能，是依法治国的客观要求

行政管理体制的改革、政府职能的转变，是坚持依法治国基本方略、全方位推进依法行政、建设法治政府的客观要求。全面推进依法行政，建设法治政府，就是运用法律手段推动改革进程，凭借法律形式固定改革成果，最终为建立现代行政管理体制提供法律依据。

2.转变政府职能，是落实科学发展观的需要

服务型政府是政府职能转变的目标。[1]（P144）科学发展观的落实，就需要对相关保障机制进行完善，政府转变职能，对行政机构进行合理设置，理清中央和地方关系，为满足科学发展观的要求，需要建立政绩考核指标，从而使得社会实现全面且可持续发展。

3.转变政府职能，是社会主义市场经济的客观要求

社会主义市场经济发展要求政府转变其职能，放松对市场的管制，放开政府不该管制的领域，从全能型政府向有限政府和服务型政府转变。[2]（P66）管理型政府已经严重不符合市场经济的要求，政府应该为市场经济服务，进而打造一种服务型政府，以更好地适应市场经济所带来的新要求。

二、问题及原因

（一）政府职能转变存在的主要问题

1.我国政府职能的“越位、错位、缺位”现象

政府没有把自身需要做但是市场没有能力做到的事情做到位。[3]（P254）当前，政府依然在扮演大政府的角色，管了不少不该管的事，以及管不了且关不好的事，日渐出现政府职能的越位，对于企业生产经营的直接参与比比皆是，政府对微观经济活动的干预已不是新鲜的事。政府“越位”现象主要有：微观经济活动的直接干预；地方保护的盛行；短期政績的追求；社会事务的包办。政府“缺位”有：宏观调控和市场监管不到位；环境资源保护不力；统筹协调作用发挥不够；公共服务供给不足、分配不公。

2.党政不分、各级党组织对政府部门的事务干预过多

眼下中央和地方，不同级别之间的权限并不是很清楚，特别是财政权和人事权，中央的机构组成与地方机构的对应具有高度的一致性。中央机构之间很多相近职能机关并存的现象普遍存在，这样导致上下左右责任不清，有利益的事情大家争着做，要承担责任的事情，大家相互推诿。

3.市场秩序的规范和监管不够

政府职能转变的核心问题是如何处理好政府与市场、政府与社会这两类关系。[4]（P67）我国政府在职能转变的过程中，对市场秩序的规范和监管不够。首先，没有健全的法律法规来规范市场秩序；其次，法律执行时不严格，管理上的松懈，纪律上的松弛，甚至有法不依、违法不究，导致已有法律、规章和制度形同虚设；最后，地方保护主义和部门分割不断，使全国统一市场的形成受阻。

（二）问题产生的原因

1.经济因素

尽管国有商业银行一直在降低不良贷款比例、回避金融风险，尽管国家在实施控制银根的经济措施，但是政府举债度日已经是公开的秘密。政府的金融安全存在的巨大的威胁和隐患不仅影响到政府职能转变的顺利，更有可能带来地方政府破产的危险。

2.体制因素

政府习惯于依靠自上而下的行政权力和行政手段为主的管理模式。因此，不单导致政府权力的膨胀，而且使市场机制和社会自律机制作用的发挥受到影响。这样的例子我们经常在报纸、新闻中看到，造成了供大于求，甚至有的地方政府为了保证本地区的发展对外来经济单位进行各种限制以提高准入条件等。

3.政府部门内部矛盾

我国行政机关实行“金字塔式”的管理模式，鉴于部门间的专业性很强，不同工作部门之间的信息传递和沟通，不能仅站在政府管理的整体利益上通过沟通来寻求彼此的结合点，进而导致部门之间不协调现象的出现。政府部门之间的不合作，甚至相互推诿，进而造成公民利益被忽略，最终政府职能转变的效果自然是不理想的。

三、政府职能转变中存在问题的改进对策

政府职能转变关系着我国行政体制改革成败，是构建法治政府、服务型政府和责任政府的基础[5]（P112）。经过研究，我国政府进行职能转变需要做到以下几点：

（一）完善政府公共服务职能

服务型政府是以人民为宗旨并承担服务责任的政府。[6]（P5）政府公共服务职能的完善，重点是着实需要加大公共服务投入，公共服务职能需要加快完善。要加强基础设施、公共卫生等方面的建设，义务教育需积极发展，对基本医疗保健水平进行提高，给群众提供健身场地，进行环境的美化，丰富并满足群众精神文化需求，社会保障体系需健全，对国际与国内的安全进行保障等。更何况需要依据经济和社会发展水平与财政情况，公共基础设施的覆盖范围需要扩大，服务水平需要逐渐提高，进而提高公共产品的使用率，力争让全体人民都能平等地享受到公共服务，满足社会生存的需求。

（二）加强社会管理职能

政府职能转变厘清和界定的是政府在何种范围内行动、行动的边界是什么的问题。[7]（P25）在社会主义市场经济体制下，市场自身能够解决的让市场自己来解决，政府只需要管市场做不了和做不好的事，与此同时对市场进行引导，使其在资源配置中的基础性作用得到充分发挥。政府职能转变的价值与目标必须服务于国家治理现代化的需要[8]（P61）。此外，政府与社会的关系需要理顺，也就是改变原来由政府包揽所有一切事务的举措，由当初的“大政府，小社会”逐步转变为“小政府，大社会”，政府与社会间的社会管理权限进行了合理配置。

（三）完善市场监管职能

政府理应对市场中需要介入的领域实现有效监管，以弥补市场失灵。首先，管制机关需要独立，垄断性行业与国有资产等方面需要加大监管。目前，我国对垄断行业的管理除电力之外，都隶属于国务院各行政主管部门，作为其行政职能的一部分。其次，行政审批制度的改革需要落实，对市场监管的法律体系进行完善。通过完善对市场监管等一系列的法律法规，一方面要为市场主体提供公平公正的竞争环境，另一方面可以对市场主体的行为进行规范，以保护消费者的合法权益。最后，监管的公开性和民主性需强化。政府在网上公开其相关政策、规定，对政府工作的相关信息进行发布，提供便捷的信息通道，政府职能运作的透明度得到提高，充分保护和尊重公民的知情权，公民参与的积极性得到提高，实现监管的民主性、公开性。

（四）完善政府经济调节职能

我国历次进行的宏观调控多数凭借于行政手段，副作用不小，不但政府的诚信受到影响，而且企业的利益承受不少损失。因此，政府职能的方式需要凭借宏观的间接管理代替以往的微观的直接管理。一来，经济方面的行政干预得到放松，微观方面的管理职能得到弱化，进而政府的宏观调控得到加强。换句话说是运用财政政策、货币政策、收入分配政策等一些自身所能够掌握和运用的经济变量来影响市场经济中各种变量的取值，通过对私人经济部门行为的政策过程施加影响来维护社会经济的稳定及快速发展。二来，宏观调控还应该被纳入法制化的轨道，从法律上对宏观调控各个部门的权力进行明确的界定，进而使宏观调控行之有据。

四、结论

加快对政府职能的转变，使得社会主义市场经济进一步深化，这也是全面深化改革的迫切要求。十九大报告强调，政府需要进行职能的转变，简政放权需要深化，监管方式也要进行创新，进而使政府的公信力和执行力得到增强，打造人民满意的服务型政府，从而明确政府进行职能转变和简政放权的总体要求与目标。政府职能转变的过程中还是有很多挑战的，仍需要在不断的实践中总结经验，才能体现其真正的价值所在。总而言之，可以看出，虽然我国政府进行职能转变的任务是艰巨的，但值得欣慰的是，我国政府职能的转变已经取得了显著成效，并且正沿着正确的方向加速前进，人们有理由相信，我国政府职能转变将最终取得预期的成果。

【参考文献】

[1]张翔.“互联网+政务服务”是政府职能转变的重要突破[J].中国行政管理，2016（11）：144.

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[5]马君昭.基于权力清单制度的地方政府职能转变研究[J].云南行政學院学报，2017（3）：112.

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[7]齐海丽.政府职能转变与机构内部“三定”互动关系研究[J].四川行政学院学报，2016（5）：25.

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