经济新常态下地方政府土地财政转型路径分析

陆悦

【摘 要】我国经济在经历多年的高速增长后，开始转入了中高速、调结构、全面改革的新常态。存在于“常态”经济下的地方政府“以地生财、以财养地”相对均衡的土地财政模式将面临新态势。本文在论述了土地财政的成因之后，从适应新趋势和信息技术的视角出发提出了完善现行财税体制、严格界定政府和市场的关系、积极培育新型经济增长动力等转型对策，使土地财政更好地适应经济社会发展的新需要。

【关键词】经济新常态；地方政府；土地财政

一、土地财政的成因

那么，是什么原因导致地方政府热衷于与土地有关的财政行为？通过查阅现有文献，我发现目前国内学者对此大多有以下三种观点：

一是“财政压力说”，即1994年分税制改革后造成的地方财权与事权不匹配，地方政府收入小于支出的現象日渐严重，加重了地方政府财政压力，迫使其“以地生财”。

二是由于地方政府官员的绩效考核制度，官员的晋升机制诱使地方政府官员“以地升官”。

三是我国自身的土地制度，即现有土地的征收制度和垄断，刺激了地方政府“以地控权”。

二、经济新常态下土地财政现状

（一）土地出让收入的增长速度呈下降趋势

广义的土地出让收入包括国有土地使用权出让金收入、国有土地收益基金收入、农业土地开发资金收入以及新增建设用地土地有偿使用费收入。根据统计年鉴历年数据，以地方政府性基金执行数为准，考察2007—2016年土地出让收入情况可以发现：

从收入的绝对值来看，除了2012和2015年土地出让收入有所回落，其余年份土地出让收入均呈上涨趋势。但之后，随着我国经济逐步进入新常态，土地出让收入也有所回落，2016年相较于2014年下降到了37687亿元。从土地出让收入增长率来看，自2011年开始，受房地产调控政策、存贷款利率上升和经济开始由高速发展进入相对稳定宏观态势的影响，土地出让收入增长速度骤降，由2010年的106.25%下降到2012年的-13.7%，虽2013年有所回温，达到了44.12%，但之后总体还是呈现波动下降趋势。从土地出让收入占财政收入比重来看，经济新常态下，我国经济增长速度明显放缓，地方本级财政收入虽连年增加，但增长率却在逐年下降。

（二）土地出让成本占比大增速快，土地出让收益不断下降

在土地财政形成过程中，地方政府通过贷款先垫付征收土地所需支付的补偿性成本和土地前期开发所需支付的开发性成本，如征地和拆迁补偿费、对失地农民的补助、企业职工安置费、“三通一平”以及市政配套费用等。由于这些费用先行支付并在土地出让后从出让收入中收回，因此支付这些费用的收入不可能成为地方政府的可支配财力，只有扣除土地出让成本后的余额即土地出让收益，才是政府可支配财力[9]。

如图2所示，根据财政部公布的2008—2015年全国土地出让收支情况数据，除2012年、2015年补偿性成本和开发性成本有所回落，其余年份这两项支出均呈上涨趋势。与此同时，土地出让收益则在不断缩水，自2010年开始，总体呈现波动下降趋势，由2010年的11945.11亿元下降至2015年的6813.14亿元。另一方面，从补偿性成本、开发性成本、土地出让收益占当年土地出让收入比重的变化趋势来看，补偿性成本和开发性成本支出占比均呈波动上扬趋势，补偿性成本占土地出让收入的比重由2008年的38.74%波动上涨至2015年的60.34%，开发性成本支出占比同样由13.19%增长至19.41%。而土地出让收益占土地出让收入的比重变化情况则不容乐观，从2008年的48.07%一直波动下降至2015年的20.24%。

三、经济新常态下地方政府土地财政面临的问题

（一）经济新常态的挑战

2012年伊始，我国经济增长由高速转向了中高速，2016年我国GDP为74万亿元，同比增长6.7%，增长率继续下滑，创26年新低。今后很长一段时期，不同于以往，我国经济中高速增长将是一种常态。目前，与宏观经济环境变化同步，我国楼市投资增速下滑、成交放缓，房地产市场疲软传递给土地市场。除了一线城市需求较为旺盛之外，三、四线城市楼市成交乏力，加之这些城市房地产开发库存量大，使得楼价雪上加霜，大量房地产企业相继退出，投资骤降，导致土地需求骤降。虽然近年来在三、四线城市地方政府对房地产市场进行松绑而使其有所回暖，但不会重现房地产销售数量和价格均维持在高位的状态。我国经济增长进入减速换挡期，房地产市场疲软将是长期趋势，无法扭转，房地产行业正在步入与宏观经济低迷相适应的新常态，靠房地产支撑的土地财政模式将难以为继。

（二）无节制推进的风险

由于追求土地收益，地方政府便不断卖地，而卖地导致城市的扩张，扩张后的城市又需要更多的建设及运行资金，受财源的限制，这又反过来刺激卖更多土地，地方政府陷入了“占地—卖地—占地”的怪圈。其结果是浪费了国家大量的土地资源，增加房地产库存。另一方面，为了获得尽可能多的土地收益，地方政府倾向于希望将地价确定在一个高位上，这最终影响到土地市场和房地产市场的正常运行。土地财政“虚置”土地价格，从而一方面使得土地出让价值升水，刺激地方政府加大卖地的积极性，另一方面又使得土地抵押价值升水，刺激银行房贷积极性，两个因素一起推动房地产市场繁荣。繁荣的房地产市场房价高，又会引起土地价格上涨，最后形成了地价和房价轮番上涨的“双螺旋”现象。

四、经济新常态下地方政府土地财政的转型对策

（一）完善现行财税体制，理顺中央地方之间事权财权

首先是要明确中央与地方政府之间的事权界限，并将其法律化。在事权的分配上，应该明确划分地方政府与中央政府的事权范围，以法律的形式明确事务的完全统筹权，划分好哪些事务由地方完全统筹，哪些事务需要中央完全统筹，还有哪些事务是中央主导、地方政府协从。这种划分不仅能够明确政府事权，还能够提高政府工作效率。目前这种事权的界定划分可以参考国务院的大部制改革，将那些职能有交叉或相似的部门进行合并，使之专职专责。

其次是在划分事权的基础上明确地方与中央的财权分配。政府有义务开展社会公共事业，而其事权的发挥又需要财政的支持，因此可以说财权是一种服务事权的手段，地方政府财权不足必然要影响其事权的发挥。而土地财政政策正是事权与财权不匹配的一种补充措施，其目的是为了增加地方的财政收入。因此要改变地方政府这种过度依赖土地财政的状况，就必须在明确其事权的基础上给予其对等的财权，这又需要对我国目前的税收管理体制进行改革：一是要跟据地方与中央的事权进行合理的税种划分，并且适当增加地方政府在共享税分配中的占比；二是要对地方的财政税收体制进行完善，自从营改增以后，地方税收体系缺乏主体税种，从税制较为完善的发达国家的经验来看，我国可以考虑将财产税作为地方税收的主要税种，而环境税、资源税等可以作为辅助税种。

（二）严格界定政府和市场的关系，转变政府职能

经济新常态时期，要重塑政府价值和行为模式，剥离政府经营职能，使市场在资源配置中起决定性作用。一是改革现行唯GDP是问的政绩考核制度。当前，中央对地方政府的考核在很大程度上还是针对经济发展指标的考核，哪个地区的GDP增长快、财政收入高，哪个地区的地方官员就升迁得快，反之，则机会较少。应树立正确的政绩观、发展观，逐步转变以经济发展为唯一考核标准的政绩体系，加大对地方政府公共服务、民生保障、社会建设、生态保护等方面职能考核的比重。二是剥离地方政府的经营职能，由“投资政府”向“服务政府”转变。土地财政与土地征收有关，在征地问题上，我国现行征地制度对“公共利益”界定不清，导致地方政府征地裁量权很大。受土地财政利益的驱动，地方政府很容易滥用征地权力，扩大征地范围，导致低价征地，高价出让，从而推高房价。如果将地方政府对土地的经营职能分离出去，将现在的“投资政府”变为“服务政府”，使地方政府不再作为城市投资的主导者，而是作为公共服务的提供者，走出经营城市的魔路，将城市建设和提供其他公共服务所需支出转由通过形成多元化的公共投资机制来完成，将有利于抑制地方政府的土地财政行为。

（三）积极培育新型经济增长动力

在地方经济增长动力上，提出以信息财政取代土地财政。经济新常态下，国家大力发展创新型产业和以创新为动力的产业，信息化在未来必将成为推动我国发展的强劲动力。在这一趋势下，信息化产业为地方带来的财政收入必将是巨大的，其必将成为新的财政来源。发展服务业，同时可以带动战略性新兴产业如软件服务业、生产性服务业等，为地方政府开拓新型财源。目前，信息财政的具体路径可以归结为两个发力点：一是着力推动以信息技术为支撑的现代服务业和各类数字产业；二是利用营改增的机遇，扩大现代服务业占地方财政的收入比例[10]。

城市的可持续发展需要多元化的动力。传统产业上，如房地产业作为我国的长期增长极，其重要性不能就此摒弃，需要看到房地产业的高端趋势，以房屋整合、房产出租、房产融资等新型模式，充分利用已建房屋资源，开发其多种利用方式，继续成为地方政府可靠且巨大的税收来源；在新型产业上，如以智慧城市、海绵城市、绿色城市为代表的新型城市发展模式，激发城市中各种创新产业，鼓励大众创业万众创新，培育新型经济实体。

【参考文献】

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[3]卢洪友，袁光平，陈思霞，卢盛峰.土地财政根源：“竞争冲动”还是“无奈之举”？——来自中国地市的经验证据[J].经济社会体制比较，2011，（1）：88-98.

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[8]陶然，汪晖.中国尚未完成之转型中的土地制度改革：挑战与出路[J].国际经济评论，2010，（2）：93-123.

[9]张志宏.土地出让收益分配改革研究[J].现代城市研究，2013，（9）：8-14.

[10]李文明，呂福玉.信息财政：土地财政的替代路径[J].河北学刊，2012，（6）：77-80.