广西凭祥地区跨境劳务合作发展调研报告

韦敏康 欧倩君 罗财连 张远洋 覃滟鸿

【摘 要】通过实地走访调研、文献调研法对广西凭祥地区跨境劳务合作发展进行研究，了解其现状，深入研究推进广西凭祥地区跨境劳务合作的制约因素并据此提出合理化建议。

【关键词】跨境劳务合作；凭祥；合作机制；一带一路

一、研究背景及意义

（一）中越背景

首先，在自然因素上。中越两国地缘十分接近，位于中国西南向的广西、云南与越南北部接壤，边境线长，经过的市、县、乡众多，包括防城区、东兴市、凭祥市、靖西县和那坡县等等，地理条件得天独厚，为两国边境地区跨境劳务合作提供了天然的渠道。

其次，在人文因素上。中越两国在历史、文化、族缘和经济上有着浓厚关系，积累了深厚的友谊。同时，中越两国在地域上相邻，使得边境地区人民相伴相息、互通有无，加深了两国彼此间的友好关系，推动了双方的合作与交流，两国的跨境劳务合作具有人文基础。

最后，从中越经贸关系角度来分析。在我国，产业结构开始了质的转变，由过去的资源、劳动密集型产业向技术、资金密集型产业以及第三产业转变。同时，中国人口红利也在逐步减少，劳动力成本逐年上升，出现了“用工难”“用工荒”“用工贵”等问题，制约了边境地区发展。相对越南劳动力严重过剩，每年有上百万剩余劳动力待业、失业的局面，两国边境当前所面临的问题呈现出互补关系。并且，双方都有意愿开展跨境劳务合作，广西境内现已逐步推行和实施与越南的跨境劳务合作试点工作，为日后开展工作奠定了良好的基础。

（二）研究意义

随着全球化的不断发展，资本、劳动力、生产资料等生产要素在全球范围内的流通愈发频繁。我国得益于全球化的发展，综合国力不断提高，国内产业结构随之由过去的资源密集型、劳动密集型产业向技术密集型、资金密集型以及第三产业转变。经过几十年的人口政策发展，我国劳动力素质得到巨大提高。但同样，由于人口政策的实施，人口增长率不断下降，人口红利正在逐渐消退，社会呈现老龄化趋势。在人口增长速度下降和老龄化趋势增强的双重问题制约下，“用工荒”问题在我国普遍存在，严重地制约了我国经济发展及产业结构调整的进程。

近年来，中越边境人员流动频繁，不少越南边民进入中国企业打工，但缺乏必要的制度保障和管理，给边境带来诸多隐患。为进一步规范边境安全管理机制和解决边境及企业“用工荒”“用工贵”等问题，国家开始重点逐步推行跨境劳务合作试验区，由堵变疏。该调研旨在对现阶段中越跨境劳动力发展态势进一步了解，掌握中越跨境劳务合作现状和制约因素，做到理论与实践相结合，针对当前中越跨境劳务合作现状具体探析其存在的问题、应对措施及其合作意义。为跨境劳务合作提供有价值的建议。因此，该研究项目具有一定现实意义。另外国家关于中越跨境劳务合作方案推行时间较短，因此国内外关于此方面的研究尚处于缺乏状态，该项目以实地调研和文献研究的形式获取最新数据，为关于该方面研究填补空缺，提供具有参考性的意见和建议。

二、研究方法及过程

本次研究主要采用实地走访调研、文献调研法。

第一步，团队成员通过查阅和搜集在中国-东盟自贸区建立和“一带一路”背景下中越经济合作的资料，并查找了中越两国政府在跨境劳务合作的政策动态和最新资讯，以及关于广西边境口岸近几年来跨境劳务人员的入境工作情况和我国相关省市对于此方面的政策和管理措施等，最后对相关资料进行系统整理，小组研讨、制定课题研究方案。

为了更专业和科学地进行调查，团队还运用了人类学、社会学等学科的田野调查基本方法和研究技巧，做到调查理论与实践相结合，数据统计与逻辑推理相结合，使调查理论化、专业化。团队成员曾经在广西东兴和防城港进行过关于越南劳工在我国非法就业的田野调查，并撰写了《关于广西边境地区越南非法务工人员调研报告——以广西东兴为例》的调查报告，具备一定的调研基础，对本次项目研究有一定帮助。

第二步，实地走访调研。调研主要分为两个阶段，即初步调研和深入调研。

初步调研阶段的主要任务是实地考察，初步了解凭祥市有关部门对中越跨境劳务合作试点工作的实施计划、政策和前景设想等；走访当地综合保税区、边民服务中心、口岸、商贸局等。通过对以上部门及地方的实地走访，提炼初步研究成果，形成相关论文和调查报告的基础，为第二次深入调研打好基础。

深入调研阶段的主要任务是继续深入对凭祥市的针对性实地调查，着重考察典型的采访对象和调查地点，包括境外边民务工管理服务中心和凭祥市人力资源社会保障局等，深入了解当前中越跨境合作发展项目进程和困境等。最后，综合收集到的资料进行全面总结并得出研究成果，接受全面评估和鉴定，小组分工完成研究报告和总课题结题报告。

三、国内研究现状

自2010年中國-东盟自贸区正式启动以来，中国与东盟国家经济往来愈加频繁和深入。2015年国家出台“一带一路”战略，继续推进与东盟国家的深入经济合作；各类期刊、文献多侧重边境贸易、跨境旅游、跨境运输、商品展销等理论研究，虽然我国尚未开放劳务市场以及双边跨境劳务合作研究较少，但就我国多地出现“用工荒”情况与越南等东盟国家拥有大量富余劳动力的现实，可见双边跨境劳务合作大有前景。在《广西中越边境劳力跨境流动需规范化》中官锡强教授表示每年约有5-8万越南劳动力在广西边境从事农业种植业劳动，其原因一是广西边境地区的产蔗区每年都有大量劳动力缺口，二是同样的工作在我国所获得的收入远高于越南，这吸引了大量越南劳工跨境进入我国务工。我国虽尚未开放劳务市场，但就中越双方加强劳务合作的做法是可行的，关键在于如何使外国劳工进入、使用合法化。这一篇文章着重于广西边边境地区季节性劳动力短缺的解决，具有一定局限性。《东兴试验区：跨境劳务合作缓解“用工难”》，其中对东兴国家重点开发开放试验区启动了跨境劳务合作试点模式进行调研，东兴试验区通过引进较廉价的越南劳动力并规范管理，将“非法跨境务工”由堵变疏，形成解决企业“用工难”的有益尝试。通过一段时间的实践与探索，初步形成了一整套管理办法，其方法对于其它口岸具有借鉴意义，对凭祥的跨境劳务试点研究同样具有现实意义。

四、广西凭祥地区跨境劳务合作的意义发展现状

（一）广西凭祥地区跨境劳务合作的意义

1.开展跨境劳务合作是“一带一路”建设的内在要求

跨境劳务合作是中越经贸合作的重要组成部分，贸易畅通的发展要求，政策沟通的直接产物，同时也是民心相通的重要途径，广西积极开展跨境劳务合作不仅可以利用越南劳动力红利的“虹吸效应”，进一步增强广西沿边地区竞争力，同时也可以发挥广西在“一带一路”建设中面向东南亚的重要作用。

2.开展跨境劳务合作是维护边境和谐稳定的重要举措

跨境劳务合作是对中越劳动力流动的规范管理，有利于改善边境地区长期以来存在的“三非”情况。大量越南边民的“非法入境、非法居留、非法就业”和部分边境企业非法用工的行为成為了中越边境地区多方面的重要隐患。我们应该利用沿边跨境经济合作的契机，把跨境劳务合作向合法化发展，既消除隐患[1]，也利用此机会将跨境劳务合作打造成边境地区经济增长新热点。

3.开展跨境劳务合作是促进广西劳动力市场健康发展的有益补充

近年来，随着边境用工需求量的增加，劳动力供给不足的结构性短缺矛盾突出，劳动力成本快速增长，严重影响了沿边地区加工贸易产业的发展。开展跨境劳务合作，分享邻国“人口红利”，能够更好的承接东部劳动密集型产业转移，也是对广西劳动力市场的有益补充。

（二）广西凭祥地区跨境劳务合作的现状

2017年初，凭祥继东兴之后也开展了跨境劳务试点工作，2017年1月，自治区政府正式公布了《关于同意广西中越跨境劳务合作试点工作方案的批复》，并率先在凭祥、东兴两市进行试点工作。同年在广西与越南边境四省2017年新春会晤联谊活动上崇左市代表分别与越南谅山、高平两省代表签署了跨境劳务合作协议[2]，标志着广西与越南的跨境劳务合作逐步走向机制化。

2017年8月，凭祥市正式启动了境外边民务工管理服务中心。崇左市公安局将办理务工、边境旅游等审批权限前移，实现了检疫、人事、公安出入境、保险等集中办公，对入境越南工人统一办证、实现一日办结。截止2018年1月，凭祥市跨境劳务合作试点工作的成效显著，有7万多名越南工人通过服务中心到凭祥务工，极大缓解了凭祥运输、红木加工等行业劳动力紧张的局面。与此同时，服务中心还向周边县区输送了2173名越南工人。此外，凭祥还成立了18家劳务派遣公司，有序引导和规范跨境劳务中介行业行为。同时，凭祥人社部门积极与国内商业保险公司协商，为跨境边民量身定制保险，确保境内用工单位为中越边境外籍入境劳务人员购买意外综合保险。目前而言凭祥跨境劳务工作发展顺利，现状良好。

五、推进广西凭祥地区跨境劳务合作的制约因素

凭祥跨境劳务合作开展自2017年初以来一直稳步推进，其成功经验将成为中越跨境劳务合作的有力支持；但在试点工作中的制约因素也必须重视解决。就凭祥地区而言，制约主要有以下三个方面：

（一）跨境劳务合作体制机制不完善

目前中越建立了初步的跨境劳务合作管理体制机制，但仍不完善，存在以下问题：一，跨境劳务合作缺乏统一的管理组织机构。跨境劳务管理涉及公安边防、海关和人力资源保障等多个部门，在逐步整合各部门职能的情况下，尚未形成统一管理。二，跨境劳务合作缺乏定期会晤与磋商机制。由于目前跨境劳务合作尚处于边境重点开发区与越南边境省份的合作，仍属于试点范围，双方缺乏定期沟通和协调，无法有效协调境内外不同主体间利益的相关问题，导致跨境劳务合作的参与各方出现的矛盾和冲突得不到及时解决。

（二）跨境劳务合作的法律保障和管理规定不完善

首先，法律上存在空缺。跨境劳务合作涉及公安监管、出入境监管、安全管理、劳动就业保障等多个领域，需要公安、边检、出入境、劳动保障、边防等多个部门联合开展工作。当前工作所依据《广西中越跨境劳务合作试点工作方案》进行，迫切需要强化顶层设计，制定相应管理办法，完善相关法律法规，将跨境劳务管理纳入法制化渠道。其次，现有管理规定一定程度上制约了跨境劳务工作的开展。目前，境外边民持外国人出入境证到凭祥地区务工一次只能停留30天，长期务工需逐月办证，手续繁琐且费用较高[3]；同时，笔者了解到在崇左市还有如宁明、龙州等地方也对境外务工者有所需求，但办理相关手续必须通过位于凭祥市的出入境管理中心进行操作，很大程度上影响了工作效率和服务质量。

（三）中越尚未形成规范有序的跨境劳务市场

由于跨境劳务合作市场初步建立，跨境劳务招聘、培训、管理、保障等方面仍存在不少阻碍，双向的、成规模的、规范有序的跨境劳务市场尚未成形。同时，由于边境屏障效应[4]，中越两国劳动力市场尚处于被分割状态，在市场层面没有形成良好的流动，在政府层面没有相互对应的政策进行支持，导致了中越跨境劳务市场难以形成有序规范的运转。

就招聘而言，目前用工企业主要依靠多年形成的口碑或依靠广西边境地区的族缘和社群关系进行招聘[5]；由于没有共同的、有序的跨境劳务市场，相应的劳务市场信息平台也有所缺失，导致了中越双方管理机构、用工单位和务工者之间信息不对称，致使供需链断裂，增加了劳动力流动成本。此外在培训方面，越南入境劳动力相比于国内劳动力而言总体素质较低，又身处异国他乡，必要的培训不可缺少，但面临着管理主体、经费和师资缺失等方面的制约。

六、推进广西凭祥地区跨境劳务合作对策建议

（一）完善和健全跨境劳务相关法律法规

目前，崇左市虽已与越南凉山、高平两省签订跨境劳务合作协议，但仅是政府层面的政策性文件，多属于行政范围。还没有在跨境劳务方面的法律上进行完善和细化，还需要立法机关和司法机关针对广西跨境劳务发展状况，在现有法律条文基础上手拟定更具针对性和效用的法律法规，以应对当前或将来会出现的相关法律问题。

（二）完善和升级跨境劳务合作体制机制

两国边境省市级地方政府应在已有的跨境劳务合作协议基础上，完善跨境劳务合作机制。健全的跨境劳务合作机制是开展跨境劳务合作的重要保障。笔者认为可从以下两点进行改进： 一，继续完善境外边民入境务工管理服务中心，协调整合劳务合作各相关部门的职能，优化跨境劳务合作统一管理服务。同时提高该机构的权限范围，使之在合法合规的基础上能够辐射到周边县市，将其服务功能范围扩大，并可针对如延长务工证使用时间给予先试先行的权责，摸索总结出更加合理合规合情的操作办法。同时将司法部门纳入其中，以便協调解决可能产生的劳务合作纠纷，促进跨境劳务管理法制化水平提高。二，建立多层次跨境劳务合作交流平台与磋商协调机制。建立和完善广西政府与越南北部省份高层领导互访与定期沟通磋商机制，形成劳动部门厅级和部长级领导联席会议制度，确立跨境劳务合作的领导组织或者统一管理部门，全面统筹相关事务工作的开展。同时利用官方和民间多层次跨境劳务合作论坛和人才交流会等方式，加大人才和劳动力信息流动范围和频率，建立跨境劳务合作联络站，加强政策和信息沟通。

（三）培育统一规范的跨境劳动力共同市场

广西边境省份与越南边境省份在签署跨境劳务合作协议后，应加快培育统一、健全、规范有序的共同市场。既要发挥跨境劳动力市场机制的“无形之手”，也要发挥政府的“有形之手”，提供公共产品与服务职能，只有协同发挥政府与市场作用，才能建立劳动力共同市场。健全跨境劳动力市场体制机制，以双方协议为准则，法律为边界，政府为市场的资源配置作用发挥做保障，着重建设共同市场的劳动力商品化、中介组织化、管理规范化等方面，打造一个容纳多主体、双向性、多层次的共同市场。同时健全跨境劳动力市场体系。大力发展有形劳动力市场和无形劳动力市场，扶持社会劳务派遣中介服务机构和招聘培训机构等劳动力市场主体，发展市场劳动力培训市场等配套市场服务体系，扩大劳动力输出途径和服务内容[6]。

（四）加快统一的跨境劳务信息网络建设和劳动力市场信息一体化建设

边界屏障效用和互联互通不完善导致的跨境劳务合作信息不通畅是困扰劳动力输出国和输入国的大问题，解决这一问题需要双方政府通力合作通过共建统一的劳动力市场信息网络平台和加强劳务合作信息服务，做好劳务信息的搜索、筛选、整理、传递等工作。建立广西与周边国家对跨境移民劳工信息网络和跨境劳务人才资源库，实现中国与周边国家劳务信息共享，并加强对跨境移民的动态监控和风险预警等方面的合作，尽量消除国家间信息壁垒，降低跨境劳动力流动与就业信息成本的损耗[7]。

七、结语

随着“一带一路”建设的不断推进，中国与周边及沿线国家合作更深入、涉及领域更广泛。广西作为中国面向越南以及东南亚的开放门户，其作用和重要性不言而喻。近年来，广西与越南的跨境劳务合作也得益于此而进展顺利，凭祥作为国家重点开放区域，更是对外经贸合作的先锋，跨境劳务合作协议的签署正是一大成就。同时，随着跨境劳务合作的深入，进一步推动了“一带一路”建设，加强了双方人员流动和合作和中越两国人民对彼此的了解和认同，逐步实现民心相通。总而言之，广西的跨境劳务合作虽然还处于起步阶段，但在未来“一带一路”大格局之下，必定能够发挥更大的作用。

【参考文献】

[1] 陈东升.中越跨境劳务合作的问题与对策[J].国际工程与劳务务，2017（04）：91-92.

[2] 魏恒. 广西与越南边境四省党委书记举行新春会晤[N]. 广西日报，2017-02-12（001）.

[3] 黄家生.广西跨境劳务合作大有作为[J].广西经济，2016（10）：45-47.

[4] 张鑫.“一带一路”倡议下西南跨境劳务合作机制构建[J].学术探索，2017（07）：47-54.

[5] 张戈跃，郭宵星.中越边境越南居民在广西提供跨境劳务的现状及改善途径[J].对外经贸实务，2017（06）：85-88.

[6] 张鑫，王志远.“一带一路”战略下中越跨境劳务合作研究[J].价格月刊，2017（06）：56-60.

[7 ] 李国梁，潘敏仪.越南劳工跨境非法就业的治理对策——以崇左市为例[J].现代商贸工业，2018，39（09）：137-141.