城市化中北京市“小产权房”问题与对策

王雨桐

【摘 要】政府在2016年出台了“930新政”、2017年3月份出台10余条政策以及2018年“两会”以后“限购”、“整治首付贷”、“房地产税立法”等关键词让房地产处于经济的热点问题，虽然政府在抑制房价过快增长方面采取众多举措，但高额房价仍旧导致大多数人望尘莫及。在此背景下，“小产权房”开始兴起，价低成为其吸引众多无房者的最根本原因。北京在处理“小产权房”问题上对全国会起到一定的示范作用。本文在分析“小产权房”发展历程，并着重分析在北京市这个大的背景下，深层次剖析其存在的严重问题，从转为“大产权房”、严禁拆除以及转为小产权房等三个方面探索“小产权房”的未来路径选择。

【关键词】小产权房；现实困境；模式选择

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市，同价同权”的规定，涉及到农村土地制度改革，这就再次将“小产权房”合法化推到了风口浪尖。“小产权房”问题已经是政策界和学术界老生常谈的问题，北京市作为中国首都，该问题更是成为讨论的焦点。然而，至今仍未得出明确的解决方法，其原因有很多，例如：已经建设的“小产权房”的归属问题难以得到统一，农村自发交易屡禁不止等。同时在“小产权房”违法交易的同时，农村集体土地资产在逐渐流失，甚至危害到基本农田。本文在现行存在的问题和困难的基础上，结合北京市这个大的研究背景，总结整合得出“小产权房”的现实困境以及未来路径选择。

对于小产权房的概念而言，目前主要有基于商品房、房屋再转让时是否需要缴纳土地出让金以及按照房产证发证单位三种标准进行区分，前两个标准下的都是合法的，引起较大争议的是第三种“小产权房”，本文采取的是以商品房为标准，即开发商所拥有的待售商品房是“大产权房”，而购房人的产权是由开发商的产权分割而来，所以称之为“小产权房”。20世纪90年代初，在一些工业化、城市化快速发展的城市，得不到国家法律法规政策独立、完整赋权的小产权房不断涌现。2007年政府开始明令禁止建设和买卖“小产权房”。2010年国土部门出台相关方案，但各项法律政策只提出“小产权房”交易的违法性，并未提出相应的解决方案。我国“小产权房”总面积已经超过70亿平方米，2012年6月至2013年12月，北京清理认定了83个“小产权房”项目，土地面积共达5000亩，其中耕地面积共计132.94亩，总建筑面积381万平方米，涉及北京市昌平等8个区，76个项目已作行政处罚，其余待定。截至2014年，北京市约拆除1000多万平方米的“小产权房”，相当于北京一年建设用地的总供给量。

究其原因，本文认为首先“城乡二元制”是导致小产权房滋生的根本原因。我国城乡二元分割的土地管理制度是小产权房产生的制度根源，学者已达成共识。法律规定，土地所有权分为国家所有和集体所有。虽然在非耕地的集体土地上建房不存在违法情况，但“小产权房”的流转受到限制。因此，受市场经济利益驱使，造成农村违法自建“小产权房”并私下流转；其次，北京市房价居高不下，供不应求导致“小产权房”市场运营。北京市房价均价在6万/㎡左右。在2016年、2017年出台的政策控制下，对于普通工薪层来说，商品房价格望尘莫及，刚需人群不得不转向“小产权房”市场；再次，缺少相关法律政策制约。“小产权房”涉及集体土地、建设在集体土地上的房屋两重问题。《土地管理法》将房地产相关的监督检查划归至国土资源局，而《城市房地产管理法》将诸类问题赋予房屋管理部门。“小产权房”牵涉利益复杂、治理的高成本以及其产生的巨额收益等因素，地方政府的执法留有很大的余地；最后，利益驱使下，市场自发进行“小产权房”交易。“小产权房”的建设省去购地成本、各种税费、由土地和房地产市场管制造成的“公关成本”。北京市地价之高，是很多开发商难以负担的，因此，在“小产权房”较大利益的诱惑下，中小开发商将焦点放到“小产权房”交易市场上。

本文在参考其他文献和借鉴国内个别地方针对“小产权房”治理经验上认为北京市在解决“小产权房”问题时，可参考借鉴以下几个方面。

第一，将“小产权房”转为“大产权房”。采用此方法的典型省市有南京市、山西省、哈尔滨市等。能够转化房屋需要在房屋质量标准、土地出让金、房屋质量标准等方面满足条件。2013年，北京门头沟区法院判决小产权房买卖合同有效案引发了北京市对“小产权房”转正的深思。门头沟案从民法、债权角度判定“小产权房”买卖合同是合法的引起当时北京“小产权房”市场的轰动。耗时长也是“小产权房”能够转化的障碍，2007年南京市公布的10个可“转正”“小产权房”项目，仅3个项目耗时7年左右获得“转正”。因此，此模式在实际操作中存在较大问题，一方面，法律政策上的缺乏支持，另一方面，转正会给农村集体土地规划带来很大冲击。

第二，加大强制拆除或没收“小产权房”的力度。截至2014年2月，北京市国土局曝光共計108个“小产权房”和23个变相“小产权房”项目，分别有7个和18个被全部拆除或拆改。北京市国土资源局联合多个部门报送小产权房查处情况时建议，对小产权房进行分类处理，认为应当对存在质量安全隐患、与土地利用总体规划和乡镇规划不符的、占用公共设施的、占用水源保护区的以及破坏文物、风景区的、占用耕地的予以强拆。虽然，此模式与国家政策一致，但存在很大程度的局限性。另外，北京市应建立具有明确的法律体系指导相关人员进行拆除或没收。

第三，将“小产权房”归入“保障房”体系。这种模式一定程度上符合国家推进保障性住房趋势，并且一定程度上合法化“小产权房”。此方法在北京市还未被采纳试行。石家庄市曾提出将影响城市规划的房屋没收并作为保障性住房，或将拍卖所得用于保障性安居工程建设。但并未得到顺利实施，相关部门解释称“小产权房”不在上述范围内。深圳市也提出要盘活存量住房资源，拟采取征收、租赁、收购、没收等方式将“小产权房”转为保障性住房。此模式很大程度上，解决政府提供保障性住房的压力，并解决众多无房者的住房问题，该模式下需要有支撑“小产权房”能够转为保障房的法律和政策支持以及政府相关部门给与一定的授权。

综上，“小产权房”起源于我国土地制度的不完善，城乡二元制滋生的运营发展。因此，政府机关当务之急要尽快制定并落实“小产权房”的严禁政策、杜绝人们的侥幸心理，并且加速发展保障房建设，为中低收入者提供住房保障。本文通过分析北京市“小产权房”现实困境与路径选择中，通过结合北京市“小产权房”现状问题，认为采取强制拆除或没收“小产权房”和归入“保障房”体系两种模式相结合的方式可以更长远的解决“小产权房”问题。

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