公安派出所侦查监督中的问题与对策

摘 要 公安派出所是我国最基层的刑事执法单元，从实践中派出所刑事案件侦查活动中来看，违规、违法办案的情形仍然存在。其中不遵循比例原则，滥用、错用强制措施侵犯了犯罪嫌疑人的基本人权，引起社会的强烈关注。人民检察院依法对公安派出所侦查活动进行监督，却受制于人力、法律保障、制度不完善的问题，无法全面有效监督侦查活动。为适应以审判为中心的诉讼制度改革，保障犯罪嫌疑人的合法权利，本文建议加强立法保障检察机关刚性监督，完善双向监督机制并保证强制措施信息的互通。

关键词 侦查监督 派出所 强制措施 比例原则

作者简介：肖冲，中南财经政法大学刑事司法学院。

中图分类号：D926.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.281

检察机关等司法实务部门对于刑事侦查活动监督乃至派出所刑事侦查活动监督，自上个世纪已有迹可循。国家自2000年开始逐步对其加大了重视，2000年最高检正式将“审查逮捕部门”更名为“侦查监督部门”，赋予其全新的“三项职责，八大任务”，其中“三项职责”是指审查逮捕、刑事立案监督和侦查活动监督。 2010年，最高人民检察院就完善刑事立案与侦查活动监督、侦查措施监督以及审查起诉阶段的讯问监督等刑事活动起草了“四项改革规定”，旨在加强检察侦查监督制度建设，改变监侦科單打独斗现状，增强检察机关内部各部门监督合力。2015年至今，最高人民检察院先后在各派出所开设了检察机关驻派点，实行驻派制度。2017年要求在全国范围内全面推进派出所侦查监督活动。

近年来，学界多次强调加强对公安派出所侦查活动的监督，普遍来说公安派出所的刑事侦查活动理应是检察监督的重要内容已经成为共识。派出所在刑事侦查体系中的地位越来越重要，多项实证研究指出其刑事侦查活动还存在诸多问题，一方面是证据意识薄弱、办案不够规范等法律层面问题，另一方面是刑讯逼供、徇私枉法等违法行为仍然屡禁不止，严重影响了侦查职能的发挥，研究还指出短时间内还难以改变。实务部门人员针对派出所的刑事活动侦查提出了较多监督模式并进行了探索，却鲜有人将多种模式进行归纳和分析，因此笔者以强制措施的监督为接入点，结合派出所的特点和域外经验进行研究，对比归纳多种监督模式，以扫除派出所侦查监督运作机制的障碍。

一、 派出所侦查监督的现状

（一）派出所侦查监督的迫切需求

公安派出所直接面对人民群众进行一线执法服务，同时也是开展刑事侦查、打击刑事犯罪活动中最前沿的执法机构。《公安派出所正规化建设规范》第2条第6项规定，公安派出所办理辖区内发生的因果关系明显、案情简单、一般无需专业侦查手段和跨县、市进行侦查的刑事案件，并协助侦查部门侦破其他案件。实际上派出所参与包括侵财犯罪、侵犯生命权犯罪甚至是涉毒犯罪案件的侦查。我国法律法规赋予了侦查机关较为自由侦查权，在提高打击犯罪效率的同时，也出现了如湖北佘祥林案、河南赵作海案等一系列恶性案件以及当前社会争议强烈的“鸿茅药酒事件”被公诸报端之后，公安机关在人民群众中的形象受到从未有过的挑战。而这些案件往往是从公安派出所立案并展开侦查，人民群众对于司法公正的迫切需求不言而喻，在当今人权保障潮流席卷下， 落实人权保障、杜绝冤假错案的呼声日益高涨。

（二）多种侦查监督模式的探索

早在2014年党的十八届四中全会上通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提到了“建立重心下移、力量下沉的法治工作机制”。2017年3月29日最高人民检察院要求各级检察院因地制宜，全面开展对公安派出所刑事侦查活动监督工作以来 ，全国多地检察机关联合公安机关开展了多处试点，探索了多种侦查监督模式。综合新闻报道和公开文献，笔者大致将其归纳为三种模式：一是设立驻派出所检察室；二是不定期巡查；三是在县区公安局设置镇街（社区）检察室。从笔者统计武汉地区部分驻派出所检察室情况可以看出，各种侦查监督模式都没有完全固定规范，其工作制度都是由各地机关自行研究决定，所取得的成效也有所差异。

表1：武汉部分地区“驻所检察”制度实施情况统计

（三）派出所侦查监督的范围和职能

1.派出所侦查监督的范围

广义上的派出所侦查监督是指对派出所侦查人员的刑事立案活动和侦查活动的监督，其监督主体为法律监督机关人民检察院。《公安派出所正规化建设规范》中指出派出所应承担办理治安案件、办理刑事案件、管理实有人口、预防治安灾害事故等九项主要职责。因此侦查监督是对派出所的部分活动进行监督，也有学者曾经建议对派出所监督的范围扩大，将“可能涉嫌犯罪的“治安案件”、取保候审和监视居住的执行、剥夺政治权利等刑罚的执行，以及公安派出所人员的渎职等职务犯罪行为”纳入监督之中 。此类建议始终停留在学术讨论阶段，司法实务中人民检察院仍然仅对刑事侦查活动进行监督。并且其刑事侦查活动仅限于派出所有管辖权的刑事案件。

2. 派出所侦查监督主要职能

笔者将侦查活动大致分为刑事立案、侦查措施和强制措施三个方面。刑事立案是侦查活动和广义刑事诉讼的起点，侦查措施也被称为侦查行为，通说观点认为侦查措施是侦查机关对犯罪的调查行为，包括搜查、扣押、监听、询问、讯问等行为。强制措施的客体是犯罪嫌疑人的人身自由，因此侦查人员使用侦查措施和强制措施是同时进行的。以上均为侦查监督的对象，侦查监督人员的主要职能是对具体侦查活动进行审查，实行监督。

二、强制措施侦查监督中存在的几点问题

我国刑事诉讼中的强制措施则是指公安机关、人民检察院和人民法院在刑事诉讼过程中，为了保证诉讼的顺利进行，依法对犯罪嫌疑人、被告人以及现行犯采取的在一定期限内暂时限制或者剥夺其人身自由的法定强制方法 。此处仅指由公安派出所实施的刑事强制措施。《刑事诉讼法》规定了五种强制措施，包括拘传、取保候审、监视居住、拘留和逮捕。学界对于强制措施的概念仍存在争议，有学者认为广义的强制措施包括对财产和隐私的强制措施，本文对此不做研究。

（一） 侦查人员适用强制措施的问题

1.法制程序混乱

强制措施的适用必须合理、合法，符合比例原则，然而侦查人员因为种种原因错用强制、滥用强制措施的情况仍然存在。如基层警务人员常常将《治安管理处罚法》中的治安传唤、盘问留置等行政行为和刑事侦查中的传唤相混淆。因为治安案件中对于传唤和留置盘问的启动要求较低，并且可以进行口头传唤，由于采用这样的行政措施可以避免填写《拘传证》、报负责人审批，并且最高可以延长至48小时，因此口头传唤被普遍应用于基层警务中，甚至侦查人员明知案件性质为刑事案件后依然选择使用口头传唤。据统计，某公安机关在侦查的302件案件中，有283件采用了留置盘问，占全部案件的93%，其中作出延长继续留置盘问的又占了绝大多数。 同时，由于执法信息的不对称，检察机关无法动态监督此类行为，滥用拘传的行为在刑事案件卷宗中也不会得以体现。此外，类似的刑事拘留延期、羁押延期比例过高问题都是法制程序混乱的表现。

2.法律理解偏差

强制措施是在一定期限、一定场所暂时对犯罪嫌疑人的人身自由的限制，法律同时强调对其基本人权的保障。现行法律对基本人权的规定较为模糊，如《刑事诉讼法》规定拘传需要“保证犯罪嫌疑人的饮食和必要休息时间”，其中如何界定“必要休息时间”的长短存在不同的认识，有学者持“主观论”认为必要与否取决于犯罪嫌疑人的自身状态 ，有学者认为侦查人员应通过犯罪嫌疑人的生理特征来决定是否休息。法律、司法解释和部门规章已有明确规定的应严格执行，除此之外，对“流窜作案”、“无固定住所”一些关键语句的理解和界定，在空白之处给予了侦查人员发挥空间，同时也带来了隐患。

3.不适用权的滥用

侦查人员有决定对犯罪嫌疑人适用强制措施的权利，也有决定不适用的权利。公众一般关注犯罪嫌疑人是否被不合理适用强制程序，对于以“作为”方式发生的行为进行制约尚有迹可循。违反比例原则不适用强制措施总体来说难以监督，尤其是针对拥有社会地位的犯罪嫌疑人，以“不作为”方式滥用职权具有隐蔽性，容易滋生腐败。

4.内部监督效果有限

五种法定强制措施中，仅仅逮捕需要提请检察机关的批准，拘传、监视居住、拘留和取保候审只需在公安派出所内部自行决定或呈请上级决定。而“当权力的行使不受制约时，它易于引起紧张磨擦和仓促的变化。此外， 在权力的行使不受限制的社会制度中， 往往会出现社会上的强者压迫或剥削社会仁的弱者的倾向。” 从法理学的角度可以知晓内部监督效果十分有限，实证调查以刑事拘留延长时间为例对此做出了应证，在不违反法律最高拘留期限30天的前提下，某直辖市337名被调查者平均拘留天数延长至28.5天 ，远远高于正常水平。

（二）事后审查监督和案多人少

我国检察机关对派出所刑事强制措施的监督大多集中于批准逮捕阶段，此时侦查活动已经临近终结。原因在于：一是派出所多以乡镇、街道划分管辖范围，派出所的数量远远大于基层人民检察院的数量；二是检察机关对于事前的介入并无充分的法律依据，《刑事诉讼法》第八条规定“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”，这样的规定过于笼统。《人民检察组织法》第五条第三款规定“对于公安机关侦查的案件，进行审查，决定是否逮捕、起诉或者免予起诉；对于公安机关的侦查活动是否合法，实行监督。”当然，在改革的推进下，如表2所示，许多检察机关主动提前介入侦查活动的监督。笔者将其分为“审查式”和“參与式”的派出所侦查监督，“审查式”的监督方式主要针对案件材料等有关信息进行监督，而“参与式”的监督方式更强调监督人员参与到实际案件的办理方式中。

（三）柔性监督难以转为刚性监督

人民检察院的检察权包括起诉权、侦查监督权，在背负了监督的权力的同时也拥有起诉的权利《刑事诉讼法》第七条规定“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”立法者的意图规定配合和监督是并存的，可是实际情况重配合，轻监督。主观层面上，派出所侦查人员和检察人员追求较高的工作效率，忽视监督职能。客观层面上，检察机关的监督权利尚属柔性监督，无法刚性制约侦查人员适用强制措施。

表2：各地检察机关介入方式及做法

检察机关是我国的法律监督机关，进行对公安派出所的侦查监督工作。检察机关进行侦查监督主要采取的工作措施包括发出检察意见、提出违法意见以及发出书面纠正书等，对于检察机关履职的相关刚性保障措施，却没有明确的规定。部分侦查人员错用强制措施但不构成犯罪，对检察建议和纠正违法意见我行我素，导致侦查监督工作无法顺利开展。实践中，检察机关一般会协调纪检监察机关处理，或报请上级机关甚至党委解决问题，这样对警检关系会造成不良影响，客观上制约了侦查监督的效率。

（四） 侦查监督职能的归属

至今，关于派出所侦查人员强制措施的监督职能的归属问题尚无明文规定，侦查监督部门应对派出所的刑事案件进行审查批捕。随着庭审实质化的改革，公诉部门对于证据和法定程序的严格程度高于以前，公诉部门也希望对侦查活动进行监督确保庭审的顺利进行。因此两个部门都有事中介入案件的职责，各地相继出台试行的办法，针对具体的侦查强制措施的监督尚无统一规范。在实践中，审查起诉部门和侦查监督部门均承担了对于强制措施的监督职能。当前大部分对派出所的监督由侦查监督部门负责，也有混合制进行监督，如江苏省盐城市亭湖区检察院建立“2譞”制度，与该区公安分局召开协调会，就设立驻公安派出所检察室达成一致意见，实行“2譞”制度，在四家派出所设立检察室，分别从侦监、公诉抽调两名检察官驻点办公，实行驻点检察官责任制，分片包干相应区域，对未设立办公室的派出所定期进行巡访。

三、域外针对人身强制措施监督经验的借鉴

（一）英美法系

英美法系采用司法审查制度对执法机关的强制措施进行制约，法官签署令状（writ）执法机关才能对犯罪嫌疑人采取强制措施。令状在某种意义上和我国公安机关签发的拘留证有着相似的作用，但签发人分别是第三方法官和公安机关上级领导。

司法审查制度和英美法系逮捕前置主义密不可分，我国刑事诉讼中“逮捕”意味着侦查程序的终结，而英美法系的“逮捕”（arrest）则是侦查程序的开端，犯罪嫌疑人的人身自由被短期剥夺后，可以聘请律师或被指派律师和检察官进行辩论强制措施的适用，再由治安法官作出判断。此时法官充当第三方监督者的角色，几乎可以视作“事前审查”的强措施监督制度。但司法审查和我国的参与式监督都存在司法资源稀缺的问题，以美国为例，司法审查的运作建立在庞大的律师数量和治安法官数量上，据全美律师协会（ABA）2014年度统计，美国现在拥有执业执照的律师高达 128 万人，而中国律师数量2018年才刚刚突破30万人，人均拥有律师数量相差几十倍之多。因此照搬英美国家的司法令状制度不符合我国基本国情，需要根据本土资源进行有选择性的借鉴。

（二）大陆法系

大陆法系采用“静态控制”和“动态控制”相结合的方式对强制措施进行监督 ，以德国为例：“静态控制”指针对强制措施的决定、适用、期限、场所以及违反法律的后果进行严格的规定，“动态控制”指借鉴司法令状制度进行审查，虽不经过律师的辩护，但也是通过第三方法院的事前审查。

大陆法系和英美法系都将司法审查作为强制措施监督的重要组成部分，相同点在于审查监督主体为法院，不同点在于有的国家采取双方抗衡后法官裁决的方式，也有国家采取法官裁决后司法救济的方式。

四、加强派出所强制措施监督的建议

（一）加强立法保障监督

以当前的立法活动中对于检察机关的法律监督保障亟待增强，一方面立法活动倾向于对侦查机关的行为准则做出规范，而忽视了规定违反检察机关决定的后果；另一方面针对侦查监督的法律规定大都是司法解释，或是地方机关双向达成的书面办法甚至口头协议，远不如法律更为有效。有关法律的内容和位阶将直接决定着侦查监督

对比第十三届全国人大通过的《中华人民共和国监察法》，《监察法》对于国家监察委员会的监督职能提供了强有力的法律保证，第三十九条第三款明文规定“立案调查决定应当向被调查人宣布，并通报相关组织。涉嫌严重职务违法或者职务犯罪的，应当通知被调查人家属，并向社会公开发布。”其中连用了两个“应当”强调了监察行为的刚性；第六十二条“有关单位拒不执行监察机关作出的处理决定，或者无正当理由拒不采纳监察建议的，由其主管部门、上级机关责令改正，对单位给予通报批评；对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处理。”明确规定违反监察机关决定的后果，立法层面给予了“刚性监察”的可能性。随着监察体制的改革，检察机关在失去自侦权的情况下更需要法律层面的保障。

（二）由单向监督转向双向监督

我国对于侦查强制措施的监督从内外划分，分为以公安机关上下级间的内部监督和检察机关的外部法律监督，总体来说均为单向的监督机制。缺少强制措施被适用者，犯罪嫌疑人的监督，公安派出所和检察机关都面临“案多人少”的困境，单单依靠检察人员的法律监督会一定程度上制约司法工作的效率。纵观全国，全国各地进行“检察官进驻派出所”的试点，为针对重点地区的部分进驻，未驻派检察官的派出所占绝大多数，那么仅依靠检察机关的参与、审查和监督难以达到大幅度的覆盖率。

笔者认为，依照我国国情，现借鉴英美国家对于人身强制措施的司法令状制度暂时难以实现。增强双向监督，疏通司法救济的渠道有法律依据并且容易实现，从而发挥被强制者的主观监督作用。司法救济其内涵终究是以犯罪嫌疑人的权利制约派出所侦查人员的权利。要想疏通强制措施的司法救济程序，应该做到第一，保障犯罪嫌疑人在侦查阶段会见律师的权利，《程序规定》指出犯罪嫌疑人在第一次被讯问或强制措施开始之后有权聘请律师，但派出所侦查人员不应有意阻挠侦查阶段介入的律师；第二，检察机关收到律师或其亲属的救济请求后应迅速主动介入案件，进行全面监督；第三，侦查监督人员应在第一时间通知请求人处理结果和原因。

（三）保证强制措施信息的线上互通

“审查式”的监督方法和“参与式”的监督方法各有其优势和不足之处。“审查式”指监督人员对纸质、电子材料的审查速度较快，节约时间精力，但是书面材料无法还原强制措施和案件的细节，容易遗漏信息；“参与式”监督偏向监督者直接参与到案件中，如参加案情分析会、实地走访、查询卷宗台账等，需要监督人员耗费较大精力，但是监督的深度和广度优于审查式的监督。通常检察机关采用混合两种方法进行监督，而针对派出所的强制措施这方面，因为几乎所有的刑事案件都需适用强制措施，派出所管辖普通、轻微刑事案件，所以笔者更倾向于“审查式”的监督方式。

那么为了提高效率，节省司法资源，大部分试点地区均运用互联网技术进行信息共享，如武汉汉阳区人民检察院积极开展侦查监督平台案件录入工作，录入违法信息。案件信息的交互仍然要遵循一定规则，应包括完整的案卷卷宗（包括了强制措施的决定书等）甚至是基本案情的分析和说明，可以以书面文字或表格的方式呈现。简言之，检察机关应当听取侦查人员对强制措施的报告，并从中寻找违法线索，发挥法律监督的职责。

注释：

徐日丹.今年底前全面铺开对公安派出所刑事侦查活动监督工作.检察日报.2017-03-30（001）.

截止2017年12月1日，笔者检索武汉市各区人民检察院官方网站新闻，整理此表格。

宋英辉.完善对公安派出所刑事侦查监督机制.检察日报.2015-06-22（003）.

卞建林.我国刑事强制措施的功能回归与制度完善.中国法学.2011（6）.23-31.

陈卫东.刑事诉讼法实施问题调研报告.北京：方正出版社.2001.11.

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侯晓焱、刘秀仿.关于刑事拘留期限延长的实证分析——兼谈刑事诉讼法第六十九条的適用与完善.人民检察.2005（22）.47-50.（中国知网）.

表中内容均摘录于最高人民检察院官网http：//www.spp.gov.cn/ ，截止至2018年4月1日。

巩富文.中国侦查监督制度研究.北京：法律出版社.2015.275.