争议“捕诉合一”：新方向还是回头路？

南方周末记者 谭畅 南方周末实习生 孟泠嘉 桂天舒 张采薇

支持意见:“从捕诉分离到捕诉合一，既不是纠偏，也不是倒退，而是新时代中国检察制度发展特别是内设机构改革和建立科学的检察权运行机制的要求。”

反对意见:“（改革）恐怕应当要稍微有点境界，不能只盯着眼前。逮捕问题上，我们原来是往实现司法审查的方向走，捕诉合一后，实际上是往回走了。”

南方周末记者 谭畅

发自北京、湖南长沙

南方周末实习生 孟泠嘉

桂天舒 张采薇

2018年7月16日，最高人民检察院检察长张军约见了一位基层检察院检察长——来自湖南长沙雨花区的马贤兴。在过去一年中，雨花区检察院进行了捕诉合一改革。

7月25日，张军表示，下半年，各级检察机关要按照中央政法委关于优化机构职能体系的要求，继续深化司法体制改革，推动检察机关专业化建设，实行批捕起诉合一。

所谓“捕诉合一”，是指一个刑事案件的批捕和审查起诉，由同一部门同一检察官负责。这种模式曾实行近二十年，直到1996年被“捕诉分离”所取代。

又过了二十多年的今天，捕诉从分离回归合一，学界争议再起。检察系统近期频频公开发声，以争取各方对改革的理解和支持。

“免了重复劳动”

2016年7月，曾在长沙宁乡市和天心区当法院院长的马贤兴，转任雨花区检察院检察长。他一上任就发现，检察院同样“案多人少”，内部忙闲不均。

“雨花区是长沙人流、物流、资金流集中的地方，违法犯罪的问题也相对突出，在全省案件最多。”马贤兴介绍，雨花区检察院一年要办批捕案件约1200个，公诉案件约1400个，“加在一起两千六，但我们的检察官只有25个。尤其是公诉检察官，人均承办案件在150件以上。”

在捕诉分离的模式下，同一个案件，在批准逮捕和审查起诉阶段要分别立案，由分属于侦监科和公诉科的两位检察官分段负责。马贤兴认为，这太浪费司法资源。

2017年4月1日，雨花区检察院在刚遴选产生的员额检察官宣誓就任后，开始正式实行捕诉合一办案机制，同时进行配套的内设机构改革。

原有13个科室（反贪局反渎局人员转隶监察委后为12个）整合为6个局。最忙的侦监科和公诉科撤销，员额检察官配备到4个业务局中：3个刑事检察局及民事行政检察局。

3个刑事检察局基本按犯罪类型分工。一局负责办理危害社会治安的普通刑事犯罪案件，二局负责办理财产型犯罪案件，三局则负责控告申诉检察、未成年人检察和立案、执行监督等综合性业务。

刑事检察一、二局各配备了约十名员额检察官，同一案件的批准逮捕和审查起诉，都由一名检察官负责。

“相当于免了一个重复劳动。”雨花区检察院刑事检察二局检察官唐展说。

改革前，唐展在公诉科工作，案件进入审查起诉阶段他才开始介入，而此前的批捕阶段则由侦监科的同事负责。

改革后，同一案件的批捕、起诉都由唐展一人办理，“批捕时办了一遍，到公诉时案子缺哪些（证据）我心里都有数。公安机关补充侦查之后，我瞄一眼就可以起诉了。”

推行捕诉合一，立竿见影的效果是，节约了人力，提高了效率。马贤兴说，雨花区检察院以前办理一起审查起诉案件平均需58天时间，现在只需不到29天，办案效率提高了一倍。

合了分，分了又合

试图打破1996年确立的捕诉分离模式，雨花区检察院并非第一家。早在2000年，深圳就曾尝试实行捕诉合一，但最终还是改回了捕诉分离。

地方的积极性，在2015年再次被点燃。吉林、湖北、海南、广东四省自发在部分基层检察院推行捕诉合一，但效果不一，有些地方坚持下来了，有的地方则有调整。

中国社会科学院大学法学院教授孙远曾到吉林调研，“当时他们想把这个改革作为经验向全国推广，但反对意见比较大，尤其是学界，可以说几乎集体持反对意见。所以过了一段时间，推行的力度就慢慢降下来了。”

改革从地方层面上升至全国层面，从“自选动作”变成“规定动作”，则是在2018年。一位最高检人士告诉南方周末记者，今年3月，检察系统开始公开讨论捕诉合一。截至4月，全国200家检察院已实行捕诉合一，其中省级院2家、市级院18家、基层院180家。

目前，除吉林、北京、江苏、贵州、湖南、湖北、山西、上海等八省市外，辽宁、内蒙古、西藏、青海等地正在推进，重庆、山东、浙江等地在积极探索。

从历史脉络来看，捕诉合一是一种回归。

从1978年检察机关复建到1996年，近二十年间，最高检对检察院内设机构的相关规定未独立划分审查逮捕部门和审查起诉部门，全国仅有个别地方检察院分设两个部门。

“那时就是捕诉合一。”律师庞九林说。1989年他进入河南某基层检察院工作时，办案流程是：案件经检察官批捕后，回到公安机关侦查；侦查完毕后再次移送检察院，仍由之前办理批捕的检察官来负责起诉。

捕诉合一的做法，当时就饱受诟病。

四川大学法学院教授龙宗智认为，审查逮捕属于司法权力，亦即裁判权力，其重要特征是中立性；而刑事公诉则是代表国家，要求法院追究刑事被告人的刑事责任。

“从法理上分析，捕诉合一实质上是将裁判权与追诉权交由同一主体行使。这种职能冲突与角色冲突，是捕诉合一受到学界批评的主要原因。”龙宗智说。

当时的另一种担忧是，权力缺乏监督。

“宪法赋予检察机关的法律监督（职能）是单向性的。当时人们一直在质疑，你监督别人，谁来监督你？”中国人民大学法学院教授陈卫东告诉南方周末记者，批捕权和起诉权如果集于一人一身，又缺乏监督，“那么，它要是对，就一对到底，反过来要是错，也会一错到底。”

为了回应社会质疑、加强内部监督，1996年，最高检在全国检察机关第二次刑事检察会议上提出批捕、起诉分设两个部门。之后，捕诉分离在全国普遍推行。

龙宗智称，在检察机关内部实行捕诉分离，可保持两种权力的某种相对独立性，但未从根本上解决捕诉合一的问题，“检察机关是一个整体，检察长统一行使指挥权，内部职能分离，并未从根本上克服侦查、公诉机关即代表国家的一方当事人行使程序裁判权的矛盾，而只是缓解了这种矛盾。”

中国实行检察院与法院审查批准或决定逮捕的双主体模式，审前的批捕权由检察院独立行使。学界的一种代表性观点是，批捕权应由法院统一执掌。

在孙远看来，从捕诉合一到捕诉分离只是“权宜之计”，从未来发展方向看，批捕职能一定是要独立出来的。没想到二十年后，捕诉回归合一之路。

公检联系更紧密了

反对声再起，检察系统予以了正面回应。

2018年6月16日，中国人民大学刑事法律科学研究中心和中国政法大学国家法律援助研究院主办了一场“捕诉分离”与“捕诉合一”学术研讨会。

最高检检察理论研究所所长谢鹏程不请自来，“我主动报名参加，目的是和大家交流。两年前我是捕诉合一的反对者，今天讲讲我是怎么转向捕诉合一的支持者的。”

谢鹏程发言称，捕诉合一不仅提高了效率，还提升了办案质量，“数据显示，捕诉合一后，吉林检察机关的捕后不诉、捕后撤案率明显下降，监督立案数和监督撤案数明显上升；上海检察机关退回公安机关补充侦查率包括一次退补率和二次退补率都明显下降。”

改革实际效果好，是捕诉合一支持者的重要理据——公诉检察官得以在批捕阶段就介入侦查活动，弥补了公诉对侦查引导不足的弊端。

雨花区检察院刑事检察一局检察官吴礼强说，他在侦监科工作时，只是站在审查逮捕的角度来考量，不会要求公安机关尽快补足证据，“反正后面的（起诉）跟我没多大关系”。

公诉科的唐展常发现自己被置于两难境地：同事已经批捕了，不诉，检察院要承担责任；起诉，证据又不足。

唐展办过一个强奸案，犯罪嫌疑人辩称是自愿发生关系。他认为，监控里可看出女孩冲到电梯后衣服是否完好，精神状态是否正常，但公安在办案阶段没调取电梯监控。等他在审查起诉时发现问题，距案发已过去一个多月，监控早被覆盖。

唐展设想，如果该案发生时已实行捕诉合一，他在批捕阶段就会从公诉的角度充分考虑证据。批捕期限只有7天，离案发时间近，公安能及时补充侦查取证。

“在报捕阶段，以前一般是构罪，就放心大胆地逮捕。现在报捕之后，检察官会马上跟我们沟通，说有什么证据需要补充。”长沙市公安局雨花分局雨花亭派出所警官谭超感受到，捕诉合一后，检察官对证据收集的要求“更严格、更提前”了。

该派出所主管刑侦的副所长吴佳则称，改革后公检双方联系更紧密了，“以前可能马虎点无所谓，现在就不能马虎了。法治无小事，他们要求得严格，我们也不会犯错误。”

“公诉引导侦查我是同意的，我甚至认为公诉应当‘领导侦查，因为检察官作为法律专家，比警察更清楚指控犯罪需要什么样的证据，”在前述研讨会上，孙远话锋一转，“但是这种主导作用应当以一种直接的方式进行，而不能借助于批捕这一与侦查取证性质迥异的环节来‘曲线救国。”

孙远对南方周末记者分析，回归捕诉合一，实际上是希望通过批捕环节，迂回地实现公诉引导侦查的目的，虽可达到效果，“但这是得不偿失的，是一种典型的饮鸩止渴。”

“捕诉合一机制之下，检察官将时时面临将逮捕异化为一种积极取证手段的诱惑。”孙远认为，逮捕有利于对犯罪嫌疑人施加压力，使其配合追诉，相当于让嫌疑人的时间停止，或武侠小说里的点穴，“如此有效的杀招，那一定是能用则用。在这种情况下，羁押率是不可能降下来的。”

逮捕异化的“锅”

和一些发达国家相比，中国的逮捕率明显偏高。有学者曾根据《中国法律年鉴》公布的数据计算发现，2002年之后，我国逮捕率尽管呈下降之势，但除2010、2011年之外，都在80%以上。

这种现象被学者称为“异化”——逮捕的主要功能本是为了保障刑事诉讼顺利进行，是一种消极的预防措施，应当慎用却被滥用。

2013年，新刑事诉讼法施行后，中国的逮捕率下滑趋势显著。北京交通大学法学院副教授郭烁介绍，某沿海地区经济发达市，审前羁押率已经降至50%左右。

根据刑诉法，批准逮捕需同时满足三个条件：一、证据条件，即有证据证明有犯罪事实；二、罪责条件，即可能判处徒刑以上刑罚；三、必要性条件，即采取取保候审尚不足以防止犯罪嫌疑人发生实行新的犯罪、覆灭证据、自残或逃跑等社会危险性。

逮捕率长期偏高的原因就在于，检察机关一度奉行“构罪即捕”，未作全面审查。

捕诉合一是否会导致逮捕率反弹？学界的看法不一。一种观点认为，检察官为了便于起诉，批捕概率可能提高；另一种观点认为，正因为将来由自己负责起诉，检察官在批捕时反而会更慎重。

唐展告诉南方周末记者，捕诉合一后，“实际上是以公诉的标准在办逮捕案子”，提高了审查逮捕的证据标准。

孙远则认为，最近针对捕诉合一的讨论，重点集中在对逮捕的证据条件是否会提高上进行预测，但最重要的，其实是对必要性条件的把握。

他解释，检察官在决定是否批捕时，要对所谓的“社会危险性”提供具体且充分的证明，但实务中长期以来倾向于以抽象的危险作为逮捕适用的依据，由此造成羁押率居高不下。

中国人民大学法学院教授刘计划告诉南方周末记者，1996年、2012年刑诉法两次修改，除了强化逮捕的必要性条件审查，还对逮捕进行了“诉讼化改造”，增加了检察院审查批准逮捕时讯问犯罪嫌疑人和听取辩护律师意见的程序。

“立法的追求就是，希望对逮捕的审查能够越来越独立，回归到必要性条件审查上。”刘计划担心，捕诉合一后，检察官没那么多精力“认真听你这个意见，那个意见”。

“学界有一种代表性意见认为，捕诉合一之后，检察院批捕的中立性会受到影响。其实中立性最容易出问题的，就是对逮捕必要性的判断。”孙远在前述研讨会上说。

深圳实行捕诉合一近三年时，罗湖区一位检察官撰文指出，一些办案人员以起诉标准代替逮捕条件，只要证据材料符合起诉标准，“均毫不犹豫地批准逮捕”，而不考虑批捕除了证据条件外，还应符合其他两个条件，三者缺一不可。

研讨会上，自称“少数派”的郭烁与孙远针锋相对：“怎么逮捕异化的‘锅要由捕诉合一来背呢？是说捕诉不合一，逮捕就不异化了么？”

他又“把话说得绝对一点”：如果决定逮捕的程序依旧单项、封闭、行政化，就是把审查逮捕权力统一收归法院，结果也一样。

▶下转第4版

否定自己难不难

“假设我是检察官，我批捕一个人，现在要起诉了，发现不符合起诉条件，我有多大勇气和魄力才能作出不起诉决定来自我否定？”在前述研讨会上，北京德恒律师事务所合伙人王兆峰提出，捕诉合一的制度设计“挑战人性”。

“中国人好面子讲人情，否定别人真的比否定自己来得容易么？”郭烁回应，这种担忧“禁不起推敲”。他分析，在捕诉分离时，批捕决定由同事做出，“即便有考评、业绩的考虑，我（公诉检察官）否定了他，要考虑可能断了他年底评优的资格——在司法责任制的语境下，这可比否定我自己困难多了。”

2018年4月，长沙律师杨静接受了一份委托，与实行捕诉合一后的雨花区检察院第一次打交道。

当事人是一位女大学生，在广州某公司实习。该公司自称与寺庙有合作，在网上贩卖信物，长沙一买家在财产损失后跳楼自杀。雨花区检察院以涉嫌诈骗罪批捕了该公司近60名员工。

杨静提交了取保候审申请书，出乎意料的是，女孩被顺利取保。她原本不抱希望：检察院在批捕时认为有羁押必要性，起诉时怎么会认为没有羁押必要性？

唐展解释，一次性批捕近60人是基于侦查的需要，且考虑到从重打击电信诈骗，“等到公安把案子移送过来，我们马上看证据，觉得其中几个情节轻的，侦查之后关了也没意义，就自行把他们取保了。”

杨静觉得，也许要相信检察官的理性，但也提出，“现在这个案子碰上检察官讲道理。万一他不讲道理，我们怎么办？”

她总结捕诉合一之后的辩护策略——不要刺激办案检察官。她打算为女孩做无罪辩护，但前期只申请取保，没提交无罪辩护意见，“如果我把无罪意见放过去，说我认为是错误羁押，他还会放人吗？人是他捕的，如果他还放人，那确实是自我否定。这个‘度是不同的。”

谢鹏程认为，对于判无罪风险较大的案件，检察官一般不会起诉，“因为捕后不诉的消极影响小于捕后判无罪，外部制约作用大于内部制约。”

马贤兴统计，实行捕诉合一一年来，雨花区检察院刑事检察一局、二局共对29名和11名批准逮捕后认罪悔罪、积极赔偿、修复社会关系的犯罪嫌疑人，分别予以取保候审或作出不起诉决定。

2018年7月26日，最高检在深圳举办的大检察官研讨班进入互动环节时，陈卫东第一个“抢话筒”，向江苏省检察院检察长刘华提问：推行捕诉合一后，如何加强检察机关内部监督？

刘华回答，检察机关有案件管理部门，可以发现错误，及时纠正；同时他们有业绩考核和权力清单。

“我当时讲，权力清单是静态的，批捕权和公诉权都在权力清单范围内，恐怕错误的案件认定就是在权力清单范围内完成的；案管部门不具有直接的办案权力，这种监督是微不足道的；业绩考核是事后的，也不能对事中的检察权运行过程进行监督。”陈卫东认为，如果全面推行改革，内部监督是需要研究的“重大课题”。

“不是试点， 不是‘演练”

7月19、20日，全国人大监察和司法委员会、最高检联合邀请8名法学专家，前往江苏省无锡市和苏州市检察机关实地调研。

据《检察日报》报道，调研过程中，最高检副检察长童建明向法学家们介绍，最高检党组把反贪转隶视为转机，在业已完成的司法改革基础上谋划推动新一轮司法改革，突破口选在内设机构改革上，其中一项重要内容就是推动捕诉合一。

“我原以为无锡和苏州两地检察机关是在探索‘捕诉合一，通过两天的座谈了解，发现这不是试点，不是‘演练，而是真实情况就是这样做的，对我触动很大。”参与调研的中国政法大学教授吴宏耀表示。

中国社会科学院法学研究所研究员熊秋红则建议，“对这项改革要审慎推进，赞成先搞些试点”。

陈卫东对南方周末记者表示，捕诉分离抑或合一，从形式上看是内设机构的设置问题，但实质上是检察权的运行方式问题。

在他看来，从宪法到刑诉法、检察院组织法，都赋予了检察机关批捕权和审查起诉权，但未明确限定如何行使这些权力，“合着行使还是分着行使，都不违法”；但改革涉及了合理性问题，“司法改革就是权力运行模式和优化配置的改革，所以不能把改革仅仅理解为或局限在内设机构的层面。”

“捕诉合一改革所带来的影响是深远的，是结构性的。”孙远认为，捕诉合一后，检察机关办案效率确实很可能提高，其潜在弊端在短时间内也不会完全暴露，但作为最高检主导的改革，“恐怕应当要稍微有点境界，不能只盯着眼前。”

“逮捕问题上，我们原来是往实现司法审查的方向走，捕诉合一后，实际上是往回走了。”孙远比喻，逮捕作为最为严厉的一种刑事强制措施，可视为控方向国家申请的一笔“借款”，即提前“预支”了犯罪嫌疑人的人身自由。在最终有罪判决作出之前，控方一直处于“负债经营”状态。

“我们长期坚持的批捕与起诉由检察院不同部门行使这一做法，乃是在最低限度上维持了在公民人身自由问题上的‘借贷关系。如果连这一点都丢掉的话，真成了借款方开银行了。”孙远说。

谢鹏程则认为，和二十多年前推行捕诉分离相比，司法环境已发生了变化：一是检察院的职务犯罪侦查职能转隶监察机关，二是以审判为中心的诉讼制度改革要求检察院加强审前程序尤其是引导侦查取证，三是司法责任制改革之后，检察官个人责任加重且终身负责，为捕诉合一提供了必要的机制和主体条件。

“从捕诉分离到捕诉合一，既不是纠偏，也不是倒退，而是新时代中国检察制度发展特别是内设机构改革和建立科学的检察权运行机制的要求。”谢鹏程说。