南海局势：表面趋缓，但暗流涌动

邵建平

2018年上半年，南海形势表面上总体延续了2016年下半年以来的趋缓态势，中国和菲律宾、越南之间未再发生激烈对抗和较量事件，最根本的动力在于中国与东盟国家以“双轨思路”处理南海问题达成的共识以及“南海行为准则”（COC）磋商取得的进展。中国外交部和东盟各国外交部也成功测试了应对海上紧急事态外交高官热线。中菲于2月13日举行了南海问题双边磋商机制第二次会议，同意设立特别工作小组，下半年将举行第三次会议。中菲双方在南沙礼乐滩附近争议海域油气资源共同开发方面的积极性很高，菲律宾官员4月表示菲方将争取在几个月内同中国达成协议。中越两国延续了2017年习近平主席访越达成的管控争端的共识。王毅国务委员兼外长4月1日访越时，双方重申通过和平方式解决争议。

暗流仍在涌动

但与此同时，尤其是以美国为首的域外大国不断加大介入和炒作，使得南海问题波澜再起的风险没有排除。

美国的南海政策没有因特朗普政府奉行“美国优先”而发生积极变化，反而，同奥巴马政府相比，显得更加激进。一是美军舰机到南海中国实控岛礁及附近海空域进行航行、飞越挑衅的频率进一步提高，且特朗普下放了美军舰船进入南海进行“航行自由行动”的审批权。二是美国的挑衅行为更具实质性，包括不再提“无害通过”，甚至明目张胆地“有害停留”，进行舰上直升机起降和演習等活动；挑战中国岛礁12海里权益；挑战中国西沙群岛直线基线。至此，域外大国因素、尤其是美国因素已成为南海局势稳定的最大威胁，中美在南海的战略博弈已经呈螺旋上升态势，形成“行动—反应—行动”的循环链条。

在美国出台“印太战略”刺激下，美国、日本、印度、澳大利亚强化协调联动，加强在南海的存在，还分别同越南等国加强防务关系。2018年度的美日印“马拉巴尔”海上联合军演一改在印度洋举行的惯例，首次移师关岛附近的太平洋海域进行。英国、法国的国防部长在第17届“香格里拉对话会”上表示将派军舰到南海执行“航行自由行动”，以维护“基于规则的秩序”。

菲律宾、越南等国的主张和声索并未发生实质变化。总体看，它们自2016年下半年以来做出的调整是在中国被动式强势维权背景下不得已而为之。越、菲单边行动仍然不断，继续强化“实际控制”，比如，越继续在南沙所占岛礁开展岛礁建设，包括军事设施建设。

东盟在南海问题上形成统一立场的态势越发明显。“双轨思路”是一把双刃剑。一方面，中国和东盟国家在落实“双轨思路”过程中围绕构建“基于规则的南海秩序”达成了诸多共识，有利于南海局势的稳定。另一方面，在与中方的互动过程中，东盟成员国意识到“以一个声音说话”的重要性，非声索国新加坡、缅甸、老挝等的态度近年都发生着微妙变化。经过各成员国激烈辩论，2018年4月第32届东盟峰会主席声明第三条强调“东盟承诺全面尊重法律和外交程序”，其涉及南海问题部分对岛礁建设行为进行了不点名的批评。

“南海仲裁案”的负面效应并未完全消失。美国、越南和新加坡等都在不同程度地利用南海仲裁案行事。美国频繁进入南海开展“航行自由行动”，而且变本加厉地进入我西沙群岛直线基线进行挑衅。越南继续依据《联合国海洋法公约》为其主张寻找“合法性“。新加坡等非声索国仍在强调仲裁案的“法律约束力”。

未来复杂趋势需引起我方警觉

首先，南海议题将成为中美战略博弈的最前沿。中美战略竞争已经全面铺开，贸易问题、台湾问题、南海问题等陆续凸显。南海海域作为连接太平洋和印度洋的重要水域，对美“印太战略”至关重要。正因为此，美国不断盛情邀请越南、印尼加入“印太战略”。今年6月，美学者葛莱仪等人撰文呼吁“美国应在南海做得更多，以阻止中国的蚕食”，并提出两项具体建议：明确宣布《美菲防务条约》涵盖南海海域；改“航行自由”提法为“海上行动自由”。这第二条建议不是没有被美国政府采纳的可能。

其次，越南可能在美鼓励下极力推动西沙群岛归属成为争议问题。长期以来，越南对西沙的主张没有得到美国和东盟其他国家公开支持，越南内部也清楚其不可能通过任何手段重夺对西沙岛礁的实际控制权，因此在过去较长一段时间将精力主要集中于对其所占南沙岛礁的经营上。2014年“981”钻井平台事件更让越认识到了中国维护西沙群岛主权及其邻近海域权益的决心和能力。然而，随着南海仲裁案负面效应的显现，尤其是美军舰机开始蓄意进入西沙岛礁附近海域，越南对西沙的胃口有可能被重新调动起来。

台湾问题和南海问题有可能产生某种程度的联动。随着台湾“邦交国”的不断减少和美意图利用台湾、南海问题制衡中国，蔡英文当局有可能铤而走险，将太平岛租予美军使用。

过去几年，中国的南海方略成效卓著。随着岛礁建设的推进，中国的维权能力、规则塑造能力都得到显著加强。针对南海局势的可能变化，我国首先需要保持战略定力，继续完善岛礁功能；其次可推进中菲在礼乐滩附近海域油气资源共同开发意向“落地”，展示“搁置争议、共同开发”方针的生命力；第三应主导“基于规则的南海秩序”构建，推动“南海行为准则”谈判取得新进展，掌握话语权；第四应继续争取柬埔寨、老挝等东盟非声索国的支持。

（作者为云南省红河学院政治学与国际关系学院副教授）