海上丝绸之路框架下，海外港口如何保安？

张鹏飞/大连海事大学法学院

吴建军/上海海事大学商船学院

作为全球最大的港口国，我国虽在法律法规及实际操作层面已与国际接轨，但港口保安状况仍面临严峻挑战。

航运业是“海权国家”以及“滨海国家”的核心战略行业，对于国民经济意义非凡。港口作为该行业的重要一环，直接关系到国家的经济安全与国防安全。纵观世界海洋强国，几乎都建立并发展了完备的港口法律、制度及操作规则，为航运业的发展提供坚实的保护。随着海洋强国和 “一带一路”建设的战略布局，我国企业在国外投资和兴建的港口越来越多，然而我国的海外港口的保安状况仍面临严峻问题。从国际船舶及港口设施保安规则出发，通过对安全及保安的概念的辨析，理清港口保安的管辖及主要内容，有助于在海上丝绸之路框架下制定我国海外港口保安策略。

海外港口保安意义重大

2016年6月30日，希腊议会以超过三分之二的多数，批准了中国远洋海运集团收购希腊最大港口比雷埃夫斯港口管理局多数股权的协议。比港管理局的业务涉及邮轮码头、渡轮码头、汽车码头、集装箱码头、修造船厂、油气码头六大板块，中远海运购买多数股权意味着接管了希腊最大港口，同时这也是中国企业首次在海外接管整个港口。与此同时，我国企业还取得了诸多国外港区的部分经营权。

港口保安对我国来说具有越来越重要的意义，不仅仅需要保障港口（+工人）及船舶（+海员）安全，更是我国能源安全及海上贸易通道安全，以及我国国家安全的重要组成部分。

作为国际海事组织（IMO）的A类理事国和《国际海上人命安全公约》（SOLAS）的缔约国，我国政府一直十分重视港口安全。作为SOLAS公约的一部分，《国际船舶与港口设施保安规则》（ISPS CODE）自2004年生效以后便对我国适用。为了更有效实施该规则，我国政府于2007年颁布《中华人民共和国国际船舶保安规则》（交通部令2007年第2号），《中华人民共和国港口设施保安规则》（交通部令2007年第10号）等法律法规，以期与国际接轨。根据以上规则，交通运输部海事局作为主管机关，与港口设施和船舶共同履行规则下的七项主要职责图1所示。

根据相关规定，在我国境内交通运输部海事局对所有七项内容都负有最终的责任，而港口和船舶分别履行其中的四项职责。此外，根据我国的港口法规，持有有效的国际港口保安证书的港口当局可以向收发货人（或其代理）征收国际港口保安费用于保安设施的维护。

表一：我国企业取得国外港区经营权一览

图1：国际船舶及港口设施保安规则主要职责一览

港口保安面临严峻挑战

作为全球最大的港口国，我国虽然在法律法规及实际操作层面已经采取措施与国际接轨，然而事实上我国的港口保安状况与国际仍有很大差距且面临严峻挑战。

首先，我国很多港口保安意识淡薄，风险管理混乱。据笔者调查，很多港口工作人员，甚至是管理人员竟然不知道安全（Safety）和保安（Security）是两码事。对于这两个概念的混淆，很可能在关键时刻无法正确评估风险的来源和性质从而做出错误决策，导致关键时刻遵守错误程序并采取错误行动，并且是在事故处理上适用不同的规定。

图2：安全和保安的区别

如图2所示，安全主要针对的是非主观的内部的风险，而保安主要针对有主观目的的外部风险。“8.12”天津爆炸案不仅仅是安全事故，也同时是严重的保安事故。例如，在危险品运抵天津港以及仓库前属于外部风险，在遵守安全操作的同时，也应该符合相关保安程序。另外，根据后续披露的相关消息和调查结果，相关企业及诸多单位和个人有违规甚至是违法行为。当相关责任人在明知有可能发生安全事故的情况下，仍玩忽职守而放任事故的发生，其性质已经超出了安全事故的范畴而具有了保安事故的特征。如果以上环节都能符合保安程序的话，该爆炸事故应该可以避免。

其次，我国法律法规对于港口保安，甚至是整个国家的保安问题缺乏有效规范。 首先国际海事组织2002年通过了《国际船舶与港口设施保安规则》，但是我国于2007年才通过相关交通运输部令的形式予以接轨。其次，仅有的交通运输部颁布的2007年的《港口设施保安规则》效力太低、影响面太窄，无法对交通运输部以外的部委和单位进行有效约束。其他关于安全的法律对于保安问题只字未提，2015年才通过的《国家安全法》是一大进步，但是该法律并未涉及港口保安。再次，国际海事组织的《国际船舶与港口设施保安规则》是一个统一的法律，将国际船舶和港口统一管理。在实际操作上也确实如此，特别是《保安规则》的核心问题保安等级和保安申报问题。船舶在抵达港口之前要申报保安等级和船上的特殊保安状况。同时船舶也有权要求港口对等通报港口的保安等级以及是否有港口保安威胁。这部分是《保安规则》的核心部分。而我国交通运输部令将其分割为两个法律条文，将船舶和港口设施的保安问题分开来管。这势必造成实际操作中的不便和衔接的困难，从而引发不必要的保安事件。

2017年9月，中国海军第二十六批护航编队导弹护卫舰黄冈舰、扬州舰和远洋综合补给舰高邮湖舰组成的出访编队抵达比利时安特卫普港进行友好访问

再次，在缺乏有效法律规范的情况下，我国的港口保安在统一管理上存在职责不清、管辖权冲突的现象。如图3所示，港口保安问题涉及多个部门，特别是在交通运输部和公安部之间存在职责和管辖权不清的问题。在利益面前有可能多方争相管辖，而在出现问题和责任时各部门相互推诿。而对于保安这种特殊事情，需要在紧急情况下迅速反应并采取有效措施，更需要专门的部门进行统一协调和管理。不清晰的管辖权问题本身就是很大的保安隐患。

图3：港口保安的管辖

最后，港口保安不仅对国内港口非常重要，对我国海外港口更加重要。如前文所述，我国企业在海外投资兴建了诸多港口和港区，这些都是我国战略安全的重要组成部分。然而这些海外港口因法律的空白和实际操作的多种问题也存在多重保安挑战。我国法律对于如何保护海外投资和港口保安缺少相关规定，也少有双边条约对其进行规制。此外，我国派驻海外港口进行管理和操作的人员，对于港口保安缺乏应有的了解，也不太懂得如何和国外港口当局进行合作并防范保安风险。不仅如此，在保安事故发生后，我国也缺乏有效的经验总结，以提高风险管控能力。例如，作为重要的战略港口之一的巴基斯坦的瓜达尔港和卡拉奇港，从2004年至2018年初共发生多次的保安事故，造成我国港口工作人员的伤亡。2018年2月5日发生的中远海运集运员工在卡拉奇遇难事件，更是引起业内人士对我国所经营管理的海外港口的保安问题的重视。

2015年7月7日，中国海军护航编队为重走海上丝绸之路“东南卫视”号帆船护航过程中举行反海盗演练

综上所述，港口保安首先是保障港口工人和海员的人命安全，其次是港口和船舶的财产安全，其更是我国能源安全及海上贸易通道安全，以及我国国家安全的重要组成部分。随着我国海上丝绸之路战略框架的不断推进和深入，提高港口保安水平在我国具有十分重要的意义。首先，我国法律法规不健全，特别是港口保安方面几乎是空白。当务之急我国应加强立法，至少与国际公约的相关要求接轨。同时，我国法律中应该补充如何保护海外投资的内容。其次，我国港口普遍存在保安意识淡薄，风险管理手段落后等诸多问题。据了解很多港口执行公约的目的仅仅是为了货物出口顺利并在国外减少检查环节。我国应该加强相关的培训和宣传，包括日常的保安演习，令港口保安问题深入人心。在海外的港口，我国企业应该加强和当地相关主管部门的沟通和合作，提高风险意识和保安操作的水平。特别是风险等级比较高的港口，例如中东和部分非洲的港口，保安问题应该是一项重要的日常工作，例如保安培训和演习，保安信息的搜集、处理和应对，保安设备的投资和维护，与当地保安部门的对接和合作等等。★