如何理解“南海行为准则”框架文件的达成

安刚

2017年8月6日，在马尼拉举行的中国—东盟外长会通过了“南海行为准则”（COC，以下简称“准则”）框架文件。这是中国和东盟方面为管控南海争议、进一步降低南海紧张、防止南海问题干扰与破坏双方关系大局所采取的又一重大举措。中国与东盟国家曾在2017年5月审议通过“准则”框架，最终框架文件的达成是对三个月前成果的再确认。中国外长王毅在会后表示，达成“准则”框架为未来“准则”的实质性磋商奠定了良好基础。

框架文件为“准则”磋商打下基础

叶强（中国南海研究院助理研究员、英国中央兰开夏大学国际法与比较法研究访问学者）：

“准则”框架文件确立了“准则”的基本目标、原则与结构，体系完整、立意清晰，为下一步“准则”实质性磋商指明了方向，奠定了坚实基础。

框架文件明确了《南海各方行为宣言》与“准则”之间的关系。最终达成的“准则”将是《宣言》的升级版。中国与东盟各国于2002年签署的《宣言》是一份处理南海问题的重要政治文件，虽然只有短短十条，但它体现了各方致力于维护南海稳定、增进互信和推进合作的政治意愿；同时，《宣言》规定了在各方协商一致的基础上，朝最终达成“准则”的目标而努力（第十条）。因此， “准则”磋商在全面有效落实《宣言》的框架下才能进行。按照《宣言》精神，中国与东盟国家在南海问题上应继续增进互信、深化合作，排除可能来自域内外的干扰，这是“准则”磋商顺利推进的重要前提。

框架文件明确了“准则”的性质。“准则”是南海危机管控机制和沿岸国合作机制，而非争端解决机制。南海争议由来已久，涉及复杂的历史、法理和政治问题，且已由单纯的领土争议和海域主张争议演变为一场事关地缘政治、资源开发和航道管控的博弈，并非一朝一夕能够解决。关于具体争议，中国始终坚持在尊重历史事实的基础上，按照包括1982年《联合国海洋法公约》在内的国际法，通过直接当事国对话协商和平解决争议。

谈判协商正是《联合国宪章》所确立的和平解决国际争端的首要的习惯国际法规则，也是被国际实践所证明的为《联合国海洋法公约》所尊重的解决海洋管辖争议最有效的方法。东盟十个成员国中，只有四个国家是南海争端直接当事国。因此南海争议并非中国与东盟之间的问题。此外，《联合国海洋法公约》已经确立了一套复杂而全面的争端解决制度。作为缔约国，中国与东盟国家均负有善意解释和履行《联合国海洋法公约》争端解决条款的责任，而非另起炉灶。因此，“准则”不应也不必作为南海争端解决机制。

下步“准则”案文磋商存在不少难点

张洁（中国社科院亚太与全球战略研究院研究员）：

需要警惕的是，少数东盟国家针对“准则”未来磋商也在制造噪音，大有与域外国家一唱一和之势。固然它们有借外部之力与中国抗衡的意图，但更深层的原因是，它们在“准则”的具体内容方面，与中国确实仍然存在严重的分歧。

比照这些年印尼、菲律宾等国先后抛出的“准则”设计方案，可以看出，这些方案在“准则”适用的地理范围、争端机制的解决方式甚至签署国范围等方面，都与中国的立场存在相当大差异。目前来看，最具争议性的是“准则”的法律约束性问题。早在2013年9月“准则”磋商启动前，关于“准则”的法律约束力问题就不断被提及，并且经过各方渲染，固化成“准则”与《宣言》的所谓“最本质区别”。一些国外学者认为，如果没有法律约束力， “准则”将无异于《宣言》，十几年来东盟与中国的磋商谈判努力都将是白费的。这种论调在东盟内部相当有市场。

通过多轮磋商，中国与东盟国家已达成共识，确认“准则”不是解决领土纠纷或划定海洋界限的工具，而是将引导各方在南中国海的行为，促进海上合作并为和平解决纠纷营造有利环境。此外，尽管“准则”框架的具体内容迄今尚未公开，但根据各方透露出的信息，框架中有关加强共同合作、预防与管理海上安全的内容占了相当比例。至于“准则”是否应具法律约束力，正如王毅外长做出的回应，将视东盟十国与中国的讨论情况而定。维护地区和平，最关键的要靠各方的真诚意愿，不是做出一个有约束力的文件就万事大吉了的。

对于“准则”未来磋商，中国应进行准确的评估，并且展现相当的耐心。首先，在磋商中划出自己的上限与下限，既坚持维护国家主权的底线，也评估整个南海问题在中国周边战略与大国崛起中的地位。其次，坚持“双轨思路”，同步推动与有关南海当事国的双边谈判与多边合作。第三，对某些国家的小动作进行有理有节的回击，同时管控好海上摩擦和意外。第四，及时就新加坡在未来“准则”磋商中的作用进行评估。新加坡是2018年中国—东盟关系协调国和东盟轮值主席国。可以预期，当“准则”谈判进入攻坚期后，新加坡在协调东盟国家立场和与中国的对话中发挥更重要的作用。對于美、日、澳等域外国家对未来“准则”磋商可能施加的干扰以及少数东盟国家的里应外合，也不能放松警惕。

“准则”磋商当能保持积极态势

陈相秒（中国南海研究院助理研究员）：

框架文件达成后，“准则”制定将步入正式案文磋商的“深水区”，适用范围和属性问题将是绕不开的难题，也是“准则”最终能否达成的关键所在。应当看到，相较于《宣言》磋商过程，“准则”磋商已经积累了丰富的实践经验和相对有利的政治环境，特别是中国与东盟有关各方已经熟悉彼此在处理“准则”属性和适用范围等关键问题上的分歧，已经明确“准则”作为危机管控和互信增进机制的本质属性。与此同时，中国与东盟方面翻过2016年7月菲律宾南海仲裁案这一页的共同意愿是明确的，11国已就重回双边谈判协商解决南海有关争议达成共识，中菲两国也在2017年5月重新启动了致力于解决南海有关争议的双边磋商机制。

总之，作为“准则”制定进程中最为关键的一环，案文磋商不可避免将面临重重挑战，但制定“准则”是维护南海地区形势向好发展态势的现实需要，亦已成为中国与东盟各国的共同心愿。只要各方共同努力，未来一段时期引导南海问题发展的和平对话主旋律当有保证，“准则”磋商有望按照各方通过协商规划好的步骤不断靠近《南海各方行为宣言》确定的目标。

（摘自《世界知识》）