我国对特殊旅客权益保护的立法缺陷

周文慧 韦蔚 赵鑫 肖心月

摘要民航业的飞速发展极大的方便了特殊旅客的出行，但同时也带来了许多亟待解决的问题，暴露出我国民航领域的法律制度与民航发展的现状不相适应的缺点，我国立法上对特殊旅客的权益保护还不够完善。本文从我国现行法律中对特殊旅客权益保护的规定入手，分析其中存在的缺陷，通过比较、吸收国际组织与其他国家的法律规定，提出作者对民航运输中特殊旅客权益保护的立法建议，旨在完善特殊旅客权益保护的法律体系。

关键词特殊旅客 保护 法律 民航运输

随着民航业的飞速发展与生活质量的提高，选择乘机出行的人数今年来成爆炸式增长，同时，特殊旅客这一群体也成为航空旅客中不可忽视和至关重要的一大群体。但是我国现行立法对特殊旅客权益的保护与特殊旅客今天在航空运输中所处的地位并不匹配，现行的法律存在着严重的滞后性，对特殊旅客的权益保护存在着诸多的缺陷，亟待解决和完善。

一、我国现行法律中存在的缺陷

（一）特殊旅客界定不明

在我国立法中，《中国民用航空旅客、行李国际运输规则》和《中国民用航空旅客、行李国内运输规则》（以下简称《国内客规》）均采用列举的方法限定了符合承運条件的特殊旅客的种类，且两者对特殊旅客的列举几乎完全相同——无成人陪伴儿童、病残旅客、孕妇、盲人、聋人或者犯人等，两者的区别在于《国内客规》同时还规定了航空公司对传染病患者、精神病患者或健康状况可能危及自身或影响其他旅客安全的特殊旅客的拒载权。这是国内立法第一次体现“特殊旅客”这一概念，但他们并没有对“特殊旅客”进行明确的界定，而且列举的内容过于简单和片面，也没有对规定中提到的特殊旅客进行进一步的细化分类，可以说用一个“等”字概括了所有。由于民航局将对特殊旅客进行限制的权力下放给了各个航空公司，造成各个航空公司对特殊旅客的规定各不相同，导致同一旅客在不同航空公司受到不同的对待，同类特殊旅客在同一航空公司受到不同的对待等问题的出现。

（二）判断特殊旅客是否影响航空安全标准迷糊

航空安全几乎是中国、美国和欧盟立法中可以对残疾人航空出行予以拒绝或附加限制条件的唯一理由。在民航业中，航空安全向来是重中之重。可以说，航空史就是不断提升航空安全的历史。航空安全的概念是一个风险管理的概念，应当从技术、经济、管理各个角度进行思考和定义，并应当进行法律和政策上的考量。所以，安全的定义应当是与航空器运行有关的航空活动的风险被降低至并控制在可接受水平的状态。

特殊旅客的出行权与航空安全之间的平衡关系难以判断，而《残疾人航空运输管理办法》并没有给出如何在残疾人平等出行权和航空安全之间取得平衡的建议，往往导致承运人错误得拒载了不会危及航空安全的旅客，通常分为两种情况：一是承运人并无歧视特殊旅客的故意，但是由于错误估计了特殊旅客带来的安全风险，承运人对特殊旅客进行了拒载或要求其有陪伴人员，从而侵害了特殊旅客的出行权；二是承运人有歧视特殊旅客的故意，以安全为理由拒绝特殊旅客登机，从而侵犯了特殊旅客的出行权。

（三）法律实践性不足

我国制定《残疾人航空运输办法》，目的是为保护残疾人在航空运输过程中的合法权益，规范残疾人航空运输的管理与服务，但从民航实践中我们可以发现该办法并没有充分起到保护残疾旅客权益的作用，航空公司在实践中并没有按该办法向残疾旅客提供相应的服务。例如，《残疾人航空运输办法》第14条规定除在飞行中使用医用氧气和以及承运人有合理理由认为残疾人在飞行过程中没有额外的医疗协助无法安全地完成航空旅行的情况外，承运人不得要求具备乘机条件的残疾人提供医疗证明，而在实践中，四川航空股份有限公司、中国南方航空股份有限公司等则是不加区别地要求残疾人提供医疗证明。

（四）航空公司出台的文件缺乏人性化规定

目前，特殊旅客服务在国际上已经有先进的服务标准，但是我国航空公司相关服务制度相对比较落后，出台的文件也缺乏人性化规定。各个航空公司通常对特殊旅客进行进一步细致分类的标准是对其提供服务工作的具体内容，并在各自的官网中公示了相应的文件。尽管这些文件能够使得机场和航空公司更好的服务特殊旅客，但也带来了一些问题，比如在各种类别上对特殊旅客的界定不清晰，航空公司和机场对待同一类型的旅客缺乏变通等。就残疾人这一群体来说，多数航空公司均要求要有陪同人员，而不考虑乘客自身所具有的生活能力。对同一类型的旅客完全一致的对待，在体现保护其平等出行权的同时，更多的是给人一种缺乏人性化的感觉，会使一部分能够自我照顾的特殊旅客与航空公司之间的纠纷加剧。

二、国际组织与各国国内对特殊旅客权益保护立法的借鉴

（一）《国际民用航空公约》

《国际民用航空公约》附件九第八章在2013年第24次修订的时候就明确了各缔约国的机场、航空公司为运输残疾人提供的便利，其中除了原则性规定外，包括许多对我国立法具有指导意义的具体规定。其中，我认为对我国解决目前残疾人的合法权益受到航空公司的侵害，残疾人的平等出行权得不到保障这一问题极具帮助的应该是其关于残疾人乘机是否需要助手的规定，它规定只有在残疾人明显不能自理，可能对自己或其他乘客的安全构成威胁时，承运人才应该要求助手陪同。通过这一条的规定我们可以看出，通过要求残疾人获得医生许可、要求助手陪同等方式可以既保证残疾人的正常乘机出行，同时也可以保证整个航空运输的安全进行，我国在处理残疾人乘机时不应一味地采取拒载的方式。

（二）欧盟

从2006年7月5日获得通过，2007年7月26日起正式生效的欧盟第1107号的规定中，我们不难看出，限制欧盟境内起飞的航班歧视特殊旅客拒绝其登机的唯一标准只能是确定的安全问题。该规定同时要求，从2008年7月底起，所有欧盟机场都需对残障人士及老年旅客等行动不便者，提供特别服务；其规范的对象不仅包括在欧盟各国登记注册的航空器及其所属航空公司，还包括仅从欧盟机场起飞的国际飞行航空器及其所属航空公司。此外，该规定还为行动不便的旅客的权利指出了救济的途径——当其合法权益受到侵害时，将可向欧盟成员国政府设置的专门机构投诉。

欧盟运输专员雅克·巴罗说：“为进一步方便残疾人和年老者旅行，欧盟决定逐渐引进这些针对特殊人士的服务，以彻底解决目前航空服务中存在的歧视问题。”不过，唯一可以例外的是涉及到安全问题的因素，因为有关国际法和各国法律的相关规定必须遵守。

（三）美国

为保护旅客的平等出行权，美国于1999年和2000年分别出台了《航空旅客权利法案》与《航空旅客公平法案》。这两部法案解决了对特殊旅客的信息披露和信息通告问题。且在《航空旅客权利法案》中也对特殊旅客的权益保护作出了一些特殊的、更加细致的规定，例如，为了保证婴儿不会与其监护人失散，要求承运人为其安装安全监视器等。虽然这些规定不成体系，散见于规定的各个章节，但是从考虑到了残疾人乘机的诸多细节这一点来说，就对全面细致的保护特殊旅客的合法权益具有指导意义。

三、对现存立法缺陷的完善与建议

（一）对特殊旅客的分类界定

参考各国立法的定义和分类，根据我国航空公司和机场针对服务特殊旅客出台的各种文件，特殊旅客的定义应为任何在使用运输时由于生理缺陷、智力缺陷或損害或任何其他导致残疾的原因，或由于年龄原因而行动不便的人，且其状况需要适当的看护的群体，具有危险因素可能危及自身、其他旅客或飞行安全的群体以及二者因素皆有的群体。具体分类如下：

1.需要适当看护：残疾人旅客、无成人陪伴儿童旅客、老年人旅客、孕妇旅客、婴儿旅客。

2.可能危及航空安全：犯罪嫌疑人、罪犯及其押解人。

3.两种因素兼具：精神病患者。

（二）航空公司对待特殊旅客的原则

根据我国目前对于特殊旅客权益保护的各种规定的零散性，我们认为必须规范航空公司对待特殊旅客的原则且要求航空公司严格遵守。总的来说，分为以下两个大的原则：第一，特殊旅客出行平等原则。欧盟、美国、我国的法律都规定了残疾人旅客同其他旅客的出行权同时享有，不得遭受歧视或不平等待遇。保障残疾旅客出行权要求航空公司不得无理由拒载残疾旅客，必须符合法律规定才能拒载。第二，尽可能实现特殊旅客出行权原则。各大航空公司服务人员和机场服务人员要提供残疾人出行的服务和增设便利残疾人的辅助设施，尽可能保障特殊旅客的出行权。比如，对机上座位安排应提供残疾人专座和残疾人卫生间，对残疾人必须携带的提供辅助功能的服务类动物或仪器设备予以承运和特殊安置等。

（三）航空公司制度的合法化、规范化、统一化

就像前面提到的，我国民航局将许多对特殊旅客乘机条件进行限制的权力下放给了各个航空公司，但这一行为并没有明确授权，各个航空公司之间的规定也不尽相同，这就使得社会公众对航空公司的这些规定是否具有法律效力产生疑问，同时也可能出现司法机关对同类案件的判决相互矛盾。针对这些问题，我们建议首先民航局要将这些授权明确化，即使是向社会公众发出声明或通知将航空公司的有关规定合法化，这样不仅有利于航空公司在处理纠纷时有法可依，确保其依据条文的权威性，同时也能减少旅客对航空公司的诟病，有利于旅客理解航空公司有关规定的适当性。其次，我们认为各个航空公司对于特殊旅客的规定其实已经相当完备，民航局应当将各个航空公司的相关规定汇总、整合，出台一部综合性的、具有很强的操作性的法规、规章，甚至是法律，或者是修改《残疾人保护法》或《国内客规》等法律，将这些规定添加进去，形成一套完备的、实践性强的、能让社会公众和特殊旅客信服的法律体系，以提高这些规定的法律位阶。

（四）对相关立法的执行实施监督

基于特殊旅客自身的在服务需求上的特殊性，航空公司需要在提供普通航空运输服务的同时，对特殊旅客提供格外的重视与照顾。但是，实际上，我国缺乏具体的监督管理制度保护特殊旅客的权利，相关执法部门更是无迹可循。事实上，为了保护特殊权利的权益得到确实的保护，我们认为，可以在一些大型机场建立一个专门解决特殊旅客维权的机构进行试点，有律师协会、消费者权益保护协会、航空公司和机场携手共同建立，最大程度的解决这些纠纷，同时对相关规定的执行进行监督，包括对民航局关于特殊旅客的规定和航空公司自己制定的相关文件的实施和执行。

随着特殊旅客这一概念越来越频繁的在民航实践中出现，对于这一群体权益的保护成为制约我国民航发展的因素之一，我国立法中存在着特殊旅客界定不明确，相关法律实践性不强，特殊旅客权益保护与航空安全之间的关系模糊等问题和缺陷，我们希望能运用自己的知识，结合国际国外的相关规定，对我国现行立法中对特殊旅客权益保护的缺陷提出自己的建议与看法。