土地整治促进供给侧改革效果评价研究——以连云港市为例

■ 胡洋洋/马健原/刘翘楚/王 丹/杨小艳/陈龙高

（1.江苏师范大学地理测绘与城乡规划学院，徐州 221116；2.连云港市土地整理中心，江苏 连云港 222000）

0 引言

自20世纪90年代以来，包括中国在内的世界上大多数国家出现了一系列经济问题，尤其“十二五”以来，我国经济发展过程中长期性结构不合理现象日益突出[1-2]。目前，我国主要经济指标之间的联动性出现背离，经济增长持续下行与CPI持续低位运行，居民收入有所增加而企业利润率下降，消费上升而投资下降[3]。因此需要针对我国国情和经济基本面做出综合分析和准确判读，从而为宏观经济政策的制定提供依据和参考。2015年中央经济工作会议强调，要在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，增强经济持续增长动力，并提出了以去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板为重点的供给侧结构性改革具体思路[4]。鉴于此，在正视传统的需求管理还有一定优化提升空间的同时，迫切需要改善供给侧环境、优化供给侧机制，通过改革制度供给，大力激发微观经济主体活力，增强我国经济长期稳定发展的新动力。

土地整治是指对低效利用、不合理利用、未利用以及生产建设活动和自然灾害损毁的土地进行整治，从而提高土地利用效率的活动[5-6]。在我国，将土地整治工作与农村发展，特别是与新农村建设相结合，是保障发展、保护耕地、统筹城乡土地配置的重大战略[7-8]。土地整治项目涉及土地资源在不同行业配置的调整、基础设施建设、农村劳动力的重新安置、资金投资等诸多方面，具有典型的供给侧结构优化特征。土地整治工程可以实现土地资源在生产领域中不同行业的优化配置、促进农业生产的改革、提高农村劳动力资源供给效率、优化投资结构、加快产业结构调整的引导与限制[9-10]，而这正是供给侧改革的重点内容所在，是助力供给侧改革理想切入点，因此土地整治工程对于我国经济供给侧结构调整具有重要的作用。

我国土地整治工作开展提前于供给侧改革目标的提出，因此以往的土地综合整治项目规划及具体方案实施均无供给侧改革等方面的系统分析与明示。但由于土地整治的功能和作用，土地整治对于供给侧结构调整依然发挥着重要作用[11]。基于此，本文以连云港市为例对现行土地整治实践促进供给侧改革的效果开展评价，定量地分析土地整治工作对于供给侧改革的作用，从而为进一步结合供给侧改革战略目标进行土地整治工作提供参考和借鉴。

1 研究区概况与数据来源

1.1 研究区概况

连云港市地处江苏省东北部，长江三角洲北翼，黄淮海平原的中东部，土地总面积7499.91km2。介于北纬34°07′～35°08′，东经118°24′～119°55′之间，北与山东省毗邻，南以灌河与盐城、淮安市接壤，东与日本、韩国隔海相望，西与徐州市相连。

全市下辖三区三县，分别为海州区、连云区、赣榆区、东海县、灌云县和灌南县。连云港市区位优势明显，位置连中启西，是我国沿海地区和中西部地区形成良性互动的战略支点，特别是具有辐射中原腹地的港口优势。连云港是全国首批沿海开放城市、新亚欧大陆桥东方桥头堡、国家“一带一路”建设交汇点，下辖海州、连云、赣榆3个区，东海、灌云和灌南3个县，常住人口447.37万人。

1.2 数据来源

本文主要数据资料来源：连云港土地利用数据库；《连云港市产业发展规划纲要》；连云港历年统计年鉴；连云港下属各县区土地综合整治项目规划设计成果及验收成果；连云港土地利用总体规划成果（2006—2020）；连云港土地整治规划（2006—2020）。其中土地整理项目250个，共涉及全市62个乡镇、农场或街道。

2 评价方法与过程

以连云港市下属乡镇为评价单元，通过层次分析法和综合评价法对土地整理促进供给侧改革效果进行定量分析。首先，选取恰当的指标构建评价体系，并对各个指标进行测算；其次，通过层次分析法确定评价体系中各指标的权重值；然后，对各指标的测算结果进行标准化处理；再者，利用综合评价法公式代入标准化值与权重值计算土地供应侧的绩效评价综合值；最后，对评价结果进行聚类分析，揭示研究区下属区县土地整治促进供给侧改革效果及差异。

2.1 评价指标体系的构建与测算

基于土地整治工作对于供给侧改革作用分析，为充分反映土地整治在土地、劳动力、资本三大基本生产要素对供给侧改革的影响，结合连云港市土地整治项目实际情况，本文以土地综合整治项目在资金投资效率、土地利用结构调整、可利用建设用地资源挖潜效率、劳动力解放效率四方面因素作为指标对土地整治促进供给侧改革的作用进行评价。

2.1.1 资金投资效率指标测算

资金投资效率指标可以根据土地综合整治项目投资替代率，即土地综合整治项目投资与项目区淘汰产能投资额比例关系确定。其中项目区淘汰产能投资强度可以根据该行业地均投资额与土地综合整治项目实施后该行业减少的土地面积综合计算得出，如式（1）所示：

式（1）中：Fr为资金投资效率指标，Fl为土地综合整治项目总投资额，Ff为项目区淘汰产能投资额。该值越大，表明土地综合整治项目供给侧改革贡献中资金投资效率越大。

在实际评价过程中，由于部分土地综合整治项目仅涉及农村居民点或交通水利等基础设施用地的复垦，应用前述公式时项目区淘汰产能缺乏，此时可以重点考察土地综合整治项目投资中优先发展行业资金投资效率。由于土地综合整治项目投资体现了我国供给侧改革的优先投资方向，调整后增加的地类（主要为耕地）符合供给侧改革的倾向。因此可以以单位投资资金耕地增加面积代替，即采用公式（2）计算：

公式（2）中：ALi为耕地增加的面积。该公式能够较为普遍地应用于不同类型的土地综合整治项目。

基于公式（2），测算得出连云港市各乡镇单位资金耕地增加面积见图1。从图1可以看出：单位资金耕地增加面积较高的乡镇主要位于东海县及灌云县，赣榆区和灌南县该类指标相对前述两县偏低。

2.1.2 土地利用结构调整效率指标测算

土地利用结构调整效率方面以土地综合整治项目实施前后优先发展行业土地面积增加率及限制淘汰行业土地面积减少率两项指标反映。可以经公式（3）计算得出：

式（3）中：Lr为土地利用结构调整效率指标，∆L0为鼓励或限制行业实施土地增加面积，Lw为项目区土地总面积。

图2为连云港土地整治项目优先发展行业土地面积增加率示意图，从图2中可以看出：东海县、灌云县及灌南县部分乡镇该项指标值较大，而赣榆区大部分乡镇指标均相对小。

图1 连云港市土地整治项目单位资金耕地增加面积示意图(单位：km2/百万元)

图2 连云港市土地整治项目优先发展行业土地面积增加率示意图(单位：%)

图3为连云港市土地整治项目限制淘汰行业土地面积减少率示意图，从图3中可以看出：赣榆区部分乡镇该项指标值较大，其他县区也有个别乡镇指标较大，但大部分乡镇均相对较小。

图3 连云港市土地整治项目限制淘汰行业土地面积减少率示意图(单位：%)

2.1.3 可利用建设用地资源挖潜效率

可利用建设用地资源挖潜效率方面，以土地综合整治项目区内减少的建设用地面积占项目区建设用地总面积比例确定，该值越大，表明土地综合整治项目供给侧改革贡献中可利用建设用地资源挖潜效率越大。

式（4）中：Lc0为土地综合整治项目区内减少的建设用地面积，Lc1为项目区建设用地总面积。

图4即为连云港土地整治项目建设用地挖潜效率示意图，从图4可以看出：灌云县与灌南县部分乡镇该项指标值较大，其他县区也有个别乡镇指标较大，但大部分乡镇均相对较小。

2.1.4 劳动力解放效率

劳动力解放效率方面以项目实施后项目区解放农村劳动力人数占项目区农村劳动力总人数确定。由于土地综合整治项目实施后，农业用地规模经营程度一般有所增加，相应地可以解放部分农村劳动力进入其他行业。具体测算时解放农村劳动力人数可以根据区域土地规模经营单位面积所需劳动力人口数与土地规模经营总面积确定。

图4 连云港市土地整治项目建设用地挖潜效率示意图(单位：%)

由于部分研究项目区内没有耕地，整理后增加耕地客观上需要部分劳动力从事农业生产，但是考虑到土地综合整治项目实施后多为规模经营，故本次采用假定劳动力解放人数这一指标确定，即首先假设项目区内耕地采用传统集约经营方式所需劳动力人数与整理后耕地采用规模经营方式所需劳动力人数之差确定：

式（5）中：La为整理后耕地总面积，Lp0为集约经营方式下劳均耕地面积，Lp1为规模经营方式下劳均耕地面积，据此测算出假定劳动力解放人数P。

区域土地规模经营单位面积所需劳动力人口数缺乏的地区，可以利用该区域从事农业生产人数与该区域农业土地总面积比例代替。由于缺乏研究区土地规模经营状态下劳动力投入数据，本文以文献[12]调研数据为依据，测算研究区土地综合整治项目实施后的劳动力解放效率，这里取研究区适度规模经营面积为上下限中值：7.36亩为标准测算研究区劳动力解放效率指标，取研究区实际劳均耕地面积3.18亩为集约经营方式下劳动力人均耕地面积。以此计算连云港市各地区土地整治项目劳动力解放效率。

2.2 评价指标体系权重确定

本文使用层次分析法确定各指标体系权重，主要邀请了土地、经济等领域相关专家以及当地相关机构技术人员，经过打分后依据综合判定结果确定每一限制性因子的权重值（表1）。

表1 土地综合整治项目供给侧改革效果评价指标体系

2.3 测算指标标准化

采用“最小—最大标准化”方法，将连云港市62个乡镇土地综合整治项目相关指标值进行标准化处理。

2.4 综合评价值测算

最终综合评价值利用公式S=∑Ri×wi测算得出（表2）。

2.5 评价结果聚类分析

为进一步分析连云港市级土地整治项目乡镇的最终评价结果，本文采用自然断点法对评价结果的最终得分值进行分级，共划分为5个等级：供给侧改革高度作用级——一级区、较高度作用级——二级区、中度作用级——三级区、低度作用级——四级区、极低度作用级——五级区。结果见图5。

图5 连云港市土地整治项目最终得分分级图

表2 土地综合整治项目供给侧改革效果指标综合评价值

由最终得分及分级结果可以看出，有4个乡镇属于一级区。该级乡镇土地综合整治项目对于供给侧改革的效果最大，能够在顺利实现土地整治综合目标的同时，促进土地供给侧改革目标的实现。有3个乡镇属于五级区，该级乡镇土地综合整治项目对于供给侧改革促进效果最不明显。其余乡镇都在二级区至四级区之间。

3 结论与讨论

土地综合整治项目通过对土地、劳动、资本等三大基本生产要素的调整从而促进供给侧改革。首先通过土地综合整治项目有力地促进了项目区耕地面积的增加，同时大多项目能够明显地减少效率低下的限制行业土地供给率，在优先发展行业（主要为农业）方面也能够促进土地资源的供给；通过土地复垦、建设用地增减挂钩等工作，实现了建设用地的充分挖潜，提高了建设用地的节约集约利用；通过土地整治项目，有力地促进了农业的规模经营，也解放了大量的农村劳动力从事非农业生产，为供给侧改革提供了重要的劳动力资源基础。

土地整治工程涉及土地、劳动、资本等三大基本生产要素的调整、优化与投入，而这正是供给侧改革的重点内容所在，因此土地整治工程对于供给侧结构调整的作用明显、效果突出，可以有力地促进供给侧改革目标的实现。