国外保护区矿业政策

2018-07-31李裕伟

中国国土资源经济 2018年7期

关键词：矿业保护区面积

■ 李裕伟

（国土资源咨询研究中心，北京 100035）

1 保护区

1.1 概述

随着工业化引起的环境严重破坏和生态严重恶化，建立自然保护区的意识日益增强。从20世纪初开始，西方发达国家着手建立自然保护区；到90年代，保护区建设进入高潮，规模扩大，标准逐步完善，行为也趋于规范。

世界自然保护联盟把保护区定义为：“一个明确划定的地理空间，通过法律或其他有效方式予以确认、使用和管理，以达到在自然状态下长期保存其生态功能和文化价值的目的。”

按照联合国的统计数据，截至2016年，全球陆地和海洋保护区共有209429处，面积32868673km2，占陆地面积的14%，海洋面积的3.41%（图1）。

1.2 国际组织

1.2.1 世界自然保护联盟（IUCN）

世界自然保护联盟是致力于全球保护区政策、标准制订和管理的国际组织，目前有163个国家、1300个政府机构和非政府机构成员。1996年，我国外交部代表中国加入IUCN，之后中国国家林业局、中国环境保护部南京环境科学研究所等相继加入，目前中国地区（含香港）已有10个机构加入这一国际组织。

世界自然保护联盟下属的世界保护区委员会（WCPA）是一个由全球专家组成的超级网站，目前有2000个节点，挂接在140个国家。许多政策、战略、专业、科技、统计层面的活动均由此委员会组织实施，建有世界保护区数据库。

世界自然保护联盟每年召开世界自然保护大会，并出版年度《地球保护报告》。

图1 世界保护区分布图（据2014年联合国保护区目录）

1.2.2 联合国环境规划署（UN Environment）

联合国环境规划署是联合国负责环境管理的最高机构，简称“环境署”。保护区是纳入联合国环境管理的重要事项之一。环境署在IUCN的支持下，每年提交一份联合国保护区目录，更新有关数据。

1.3 保护区面积

图2显示各地区保护区占陆地面积的比例，除中美和南美超过20%外，大多在12%～15%之间。经济发达的北美、欧洲、大洋州、亚洲是保护区土地面积占比最低的地区，其原因不外乎是经济高度发展需要更多的土地；但这些地区各国的环保要求也最高。南美和中美之所以保护区面积占比很高，成“鹤立鸡群”之势，可能与1992年在巴西召开地球高峰会议有关。巴西带头把保护区面积提高到28.94%，智利和中美一些国家确定的指标也不低，获得联合国的赞扬，但世界其他国家后来却没有跟进，结果把巴西套牢了。

严格控制面积是设置单个保护区的原则之一。因此大面积的保护区数量少，而小面积的保护区数量则很多。每个国家国土面积都是有限的，要吃饭，要盖房、建厂、修路，大手笔划保护区，谁也划不起。即使那些领土较大的国家，也舍不得大把大把地划保护区。例如：加拿大的保护区占国土（本文仅指陆地，下同）面积的10.5%，俄罗斯占9.73%，印度仅占5.97%，均低出平均水平。图2显示世界各大区域保护区国土面积占比，图3显示保护区面积区间的频率分布。

由图3可见，在全球20多万个保护区中，近一半面积小于1km2，93%小于100km2，10000km2以上者仅占0.2%。这个基本的面积规律，对各国划保护区应该具有指导意义。

历史上各国自行划定的保护区占国土面积比例是千差万别的，在IUCN年年开会，联合国年年发布各国保护区面积的引导下，对保护区应该占据多少国土面积逐渐形成共识，目前基本稳定在10%～15%这个区间，这也算是IUCN对保护区划分的一种无声的政策影响吧。

图2 全球分地区保护区面积占比（据2014年联合国保护区目录）

图3 保护区面积频率分布（据2014年联合国保护区目录）

1.4 保护区分类

各国原有的保护区类型划分不统一，有的两三类，有的三五类，有的多达二十类，且名称各异。但归纳起来，不外乎三大类：一是国家公园，二是荒野保护区，三是地貌景观保护区。除此之外还有文化遗迹、军事基地等，占比就非常有限了。

1992年，世界自然保护联盟完成了目前广泛使用的IUCN保护区国际分类标准，并在委内瑞拉举行的第四届世界公园大会上获得通过。IUCN保护区分类包含6个大类，以罗马数字表示，其中第一大类细分两个小类，分别以罗马数字Ⅰa和Ⅰb表示（表1）。

这个标准对目前各国的保护区分类具有重要的指导意义。它是一个转换标准，美国、加拿大、澳大利亚、欧洲各国均在本国保护区划分标准的基础上，将国内类型转换为IUCN类型，以便于同各国保护区进行对比研究。

表1中的Ⅴ类和Ⅵ类保护区通常具有“可持续利用自然资源保护区”“可持续利用自然资源管理区”等名称，意为既保护，也开发。IUCN将这类保护区称为“自然资源可持续利用保护区”，美国、澳大利亚也有类似的类型。这些保护区类型是以保护为主但允许工业项目进入的，面积超出类型Ⅰ-Ⅳ很多。这种环境保护与工业开发兼容的保护区类型，体现了统筹保护与开发的作用。

表1 IUCN保护区分类（据IUCN，2013）

2 保护区矿业政策

2.1 保护区规划

保护区的矿业政策首先体现在规划上。保护区的建立须议会立法，然后通过规划实施。在同一立法条件下，规划出多少、多大的保护区可以大不一样，取决于规划的原则。保护区矿业政策主要体现在以下四个规划原则上。

2.1.1 生态优先原则

生态优先原则是各国普遍采用的原则,即当一块保护区的划分与其他土地使用类型发生利益冲突时,生态处于优先地位。所谓优先，是有条件的，即在该土地范围内，其他资源开发的利益等于或一般性大于生态保护的利益。如果其他资源开发的利益远大于生态保护的利益，就应另行计议了。生态保护与资源开发同属国家利益，过分强调某一方面都会给国家的可持续发展带来危害。因此，优先不是绝对的，这就如同高考对某些生源优先录取一样，只能优先若干分，而不是无条件录取。

2.1.2 综合规划原则

综合规划强调不应单就环境生态一方的立场，而应在既考虑生态环境，又考虑资源利益的基础上制定保护区规划。2010年，联合国环境规划署执行秘书Ahmed Djoghlaf在《规划保护区重要事项》报告的序言中指出：“以单一的方式建立保护区不能充分体现预期的利益。这里“单一”一词指的既不要搞空间上的单一，也不要搞部门的单一。如果保护区纯粹体现环境部门的关注，其利益就不如在有矿业、旅游、环境等部门共同参与，并平衡所有利益方的基础上制定的规划或管理体制展现的利益来得大”。Djoghlaf是一位负责联合国生物多样性保护的官员，能有这样的全局性认识，实在令人生敬。

2011年，澳大利亚联邦及所有州和地区的矿业主管部长通过了一份《多元土地利用框架》报告，与上述综合规划含义基本相同，即应在考虑国家所有利益，而非单一的环境利益的基础上制定土地利用规划。这个框架虽然是由矿业部门的主管部长提出的，但它是站在所有部门而非矿业单一部门立场上研究制定的。

这份报告提出了土地利用规划应遵循的8项原则，其中最主要的两项原则是：

（1）资源最佳使用原则：使土地利用的社会、经济、环境和遗产价值最大化；

（2）共存原则：在对土地的其他用途未经评估的情况下，不得排除这些用途而制定土地利用决策。

该8条原则既包含了国家层面各部门的利益平衡，又包含了环境保护与资源开发利益的平衡，由这两大平衡来决策土地的最终用途。这无疑是一种透明、科学和公平的土地利用决策方式，把保护区、资源区和各部门（指各类建设部门）的利益放在一个篮子里决策，无疑会优选出能产生最大利益的土地利用方案。

2013年，澳大利亚能源和资源常务理事会在一份多元土地利用框架中列举了两种土地利用模式：一种是一对多的模式，另一种是多对多的模式。报告认为，多对多的模式体现了多元土地利用框架的概念（图4）。

所谓多对多的决策模式，就是体现上述两条规划原则的土地利用模式，把各种保护区、资源区、建设部门的利益放到一个篮子里决策，从多方案中选择最优的土地利用方案。一对多的规划模式是各部门各自制定规划，而矿业和油气产业被排除在规划之外，是被规划者（图4A）。多对多的规划模式是所有的部门既是规划者，也是被规划者。一块土地作何用途，应以获得国家的最大利益，而不是以任何单项利益为取向。

澳大利亚的这个多元规划框架得到各州州长们的积极响应。南澳州长Jay Weatherill在为该州制定的多元土地利用规划所写的序言指出：“这个框架表明，所有的利益人员、社区和机构应该发出一个声音，那就是怎么利用土地。合作是致关重要的，透明而负责任的决策过程将获得共同利益”。

2.1.3 土地时序使用原则

土地具有空间上的竞争性使用性质，还具有时序上的相互接替性质。土地时序利用（Sequential Land Use）指的是土地在时间上的利用特点。一块土地的利用，并不总是从一而终的。联合国粮农组织（FAO）对土地利用的解释是“人们作出的一种具体的土地类型安排，以便将其用于生产、投入或保护”（Di Gregorio and Jansen 1998）。在不同的时间点上，人们是可以做出不同的安排的，这个时段用于生产，下个时段还可以用于保护，因此土地的利用有很强的时序性。人们不仅要在同一时间不同空间上优化土地利用规划，还要在同一空间不同时间上优化土地利用规划。

图4 两种土地利用决策模式（据澳大利亚能源与资源常务理事会，2013）

矿业用地具有很强的时间性。采矿用地一般20～30年，最多不过百年，这个时间段过去了，土地就可以退回到原来的用途。说得直白一点，矿业用地，不过是在土地生命的长河中，一个瞬间的借用而已。特别是土地复垦制度在全球普遍实行后，矿业用地不再是洪水猛兽，采矿场地恢复为绿水青山、沃土良田已是普遍的事实。

2.1.4 区别化原则

无论是联合国有关机构、世界自然保护联盟还是大多数国家，都实行区别化的保护区矿业政策，一刀切不允许在保护区内开展矿业活动的政策既非常态之策，也非明智之举。

世界自然保护联盟将保护区划分为6大类。在2000年之前，六大类保护区都是禁止矿业活动的。当时六大类保护区约占全球土地面积的12.5%。执行了一段时间后，国际矿业界、投资界认为影响到了矿业的正常发展，IUCN也感到需要调整。于是世界自然保护联盟与能源与生物多样性促进会（EBI）、世界银行、矿业矿产和可持续发展促进会（MMSD）等进行了广泛对话，形成了解决问题的共识。之后世界自然保护联盟与国际采矿冶金理事会（ICMM）进行了双边会谈，确定了处理6类保护区矿业开发政策的最终意见。

在2000年阿曼举行的第二届IUCN世界自然保护大会上，通过了第2.82号建议。这个建议的内容是：

○要求IUCN成员国在Ⅰ-Ⅳ类保护区内禁止采矿和勘探活动；

○建议严格控制在Ⅴ类和Ⅵ类保护区的这类活动；

○进一步明确划分保护区边界，以适应采掘活动的需要；

○建议对保护区外的矿业活动开展环境影响评价，以保证对保护区环境不致产生负面影响。

对这4条建议的解读是：第一条不允许在Ⅰ-Ⅳ类保护区开展矿业活动；第二条表明可在Ⅴ类和Ⅵ类保护区开展矿业活动，但要有更严格的环境保护要求；第三条表明在划分保护区边界时要避让矿业权集中区和矿产资源高潜力区，以满足矿业活动的需要；第四条是对保护区外但临近保护区的矿业活动应开展环境影响评价，视其是否对保护区的环境有负面影响而定。

这4条建议妥善处理了生态保护与矿业活动的关系，是世界最大、最权威环境保护组织与世界最大、最权威的矿业机构和投资机构通过协商统筹发展与保护的结果。

IUCN副主席Adrian Phillips2001年在《采矿、生物多样性和保护区》的报告中指出：“IUCN的保护区矿业政策是：建议保护区类型Ⅰ-Ⅳ禁止开展矿业活动（不超过地球表面积的4%），Ⅴ和Ⅵ类型保护区可允许矿业活动，但不得影响保护区目标，并应接受更严格的环境控制。”

这4条建议把世界禁止矿业活动的地球面积由12.5%缩小到了4%，矿山企业普遍满意，剩下的是矿业公司在进入保护区后，如何努力减少采矿活动对环境的影响，严格遵守相关法律与标准的问题了。

2.2 保护区法律

2.2.1 保护区立法

各国的保护区都是依法设置的。所谓法律，指的是经过议会通过的国家法或州法。美国早在1916年就颁布了《国家公园组织法》，1976年颁布了《国家森林管理法》；加拿大于1930年颁布了《国家公园法》，1976年颁布了《野生生物区保护规章》；澳大利亚于1984年颁布了《保护区和土地管理法》，在这部法律下，建立了大量国家公园与荒野保护区，之后各州相继出台自然保护区法和荒野保护区法。世界上大多数地区都在20世纪90年代左右颁布了各种保护区法。

早期的法律都是允许在保护区内探矿和采矿的。以美国《国家公园法》为例，最初版本没有规定不能在公园内探矿和采矿，于是人们依据美国1872年《通用矿业法》的规定，可以在任何联邦土地上勘查开发矿产资源；到1976年修订《国家公园法》时，才禁止在公园范围内设置新的矿业权。其他国家，也大致经历了由保护区内允许矿业活动到限制矿业活动的过程。

2.2.2 关于矿业准入的规定

保护区法律一般都含有对矿业活动的法律规定，其宽严程度不尽相同，大致有三种情况：

○无区别化政策，全面禁止在保护区内开展矿业活动，如巴西、加拿大；

○有区别化政策，明确部分保护区允许开展矿业活动，如美国、澳大利亚；

○无区别化政策，在所有保护区内均可开展矿业活动，如智利。

总的看来，属于第一种和最后一种情况的是少数，属于第二种情况的是多数。在IUCN提出第Ⅴ、Ⅵ两种保护区类型可开展矿业活动后，很多国家据此调整了政策，有条件地对矿业开放。

2.2.3 关于原有矿业权处理的规定

各国保护区法对原已存在的矿业权一般采取保留或补偿政策。美国的规定是完全保留，加拿大以补偿为主，个案保留；澳大利亚《规划发展法》把所有的采矿租约范围均视为矿产保留区，保护区法必须绕开它，其法律效力更为强硬。

3 代表性国家的保护区矿业政策

3.1 美国

3.1.1 保护区设置

到2016年，美国建立了25800个保护区，覆盖国土面积1294476km2,占国土面积的14%。美国保护区共分为10个类型，其中最重要的是国家公园、国家森林和国家景观保护区，其他保护区面积占比甚微。针对不同的需求，美国的保护区有多种分类，既有按美国相关标准的分类，也有按IUCN的分类，还有按保护程度的分类。

3.1.2 保护区矿业政策

美国10类保护区占国土面积的14%，其中前三类——国家公园、国家森林和国家景观保护区占国土面积的12.14%。在这三类保护区中，只有国家公园（占国土面积的2.19%）是不允许矿业活动的，在国家森林和国家景观保护区内，法律规定均允许申请矿业权。

3.1.3 保护区政策实施效果

只占国土面积2.19%的国家公园禁止申请新的矿业权，低于IUCN建议的禁止矿业活动面积占比4%。仅这点面积禁止矿业活动，美国的矿业公司们很知足，没有任何意见，矿业开发和环境保护各得其所，相安无事。

3.2 加拿大

3.2.1 保护区设置

2016年，加拿大已建立的各种保护区有7642处，占国土面积的10.5%，主要保护区为国家公园及公园保留区、国家海洋保留区、国家景观区三类。

3.2.2 保护区矿业政策

在加拿大所有保护区中，仅联邦环境局管辖的荒野保护区和候鸟保护区允许矿业进入，占全部保护区面积的4%，即加拿大在占国土面积9.9%的范围内，禁止矿业活动。

对保护区建立之前已有的矿业权，主要有三种处理方式：一是在圈划保护区时，尽量避开矿产资源和矿业权集中的地区，避免与保护区大面积重叠，这一点做得很好；二是由政府按有关赔偿法补偿；三是经审查批准后做个案处理，保留其矿业权。对于保护区内原有矿业权的补偿均有法律规定，以不列颠哥伦比亚省为例，1999年针国家公园法中矿业权的征用（expropriation），制定了《矿业权补偿规定》，规定按市场公允价值给予矿业权人补偿。

3.2.3 保护区政策实施效果

由于加拿大保护区对探矿采矿无区别化政策，近年加拿大出现了两起保护区矿业政策反复的典型案例：

(1)育空地区荒野保护区修改规划，变矿业禁止区为矿业开放区。

育空地区位于加拿大北部，气候严寒，十分之一的土地位于北极圈内，居民以因纽特人为主。区内矿产资源丰富，主要有铁、煤、钼、锌、铜、银、石油、天然气等。2011年，育空地区Peel河流域80%的面积（67000km2）被纳入严格的荒野保护区规划，禁止矿业进入，严重影响这个地区的经济发展。2014年，地区政府大幅度修改了规划，将Peel河流域保护区大面积改为矿业开放区。保护区面积缩小了71%，Peel河流域保护区凡有矿的地方几乎都开放了。

(2)努纳武特地区重新制定土地利用规划，扩大保护区面积，引发保护与矿业的尖锐矛盾。

努纳武特地区位于加拿大北部，主要居民为因纽特人。地区主要经济支柱是渔猎和矿产开发。努纳武特矿产资源丰富，油气、金、油、金刚石是其优势矿产，近年来不断有找矿新发现。保护区建立后，一些资源丰富的地区被纳入保护区，引起保护区与矿业开发的争执。2010年，联邦政府决定将Edéhzhíe保护区14250km2的底土资源重新向矿业开放，略微缓解了保护区与矿业的紧张关系。然而2016年，新的规划草案又扩大了保护区范围,引起当地所有纽因特人组织和努纳武特政府的不满和抗议，目前双方仍在僵持之中。

3.3 澳大利亚

3.3.1 保护区设置

截至2016年，澳大利亚已建立的保护区占陆地面积的19.63%，其中管理比较严格的类型Ⅰa-Ⅳ占国土面积的9.37%，可向资源利用开放的类型Ⅴ和Ⅵ占国土面积的10.14%。详见图5。

3.3.2 保护区矿业政策

虽然澳大利亚保护区的土地面积占比很高，但却是世界上保护区矿业准入政策较宽松的国家之一，这得益于联邦政府和州政府的“保护区多元规划”政策。澳大利亚既是一个生态环境极为佳美的国家，又是一个矿产资源极为丰富的国家，两者都不能伤害，毕竟手心手背都是肉。澳大利亚的联邦和州政府首脑深知这点，因此，在大力抓保护区建设的同时，也充分考虑了矿业的可持续发展。

图5 澳大利亚保护区IUCN类型土地占比（据澳大利亚环境和能源部，2017）

按照IUCN分类，占国土面积10.14% 的保护区是对矿业开放的，余下占国土面积9.37%的保护区禁止矿业进入。但按照对澳大利亚保护区法律的深入解读，在这占国土面积9.37%的保护区中，也留出了可个案处理的矿业准入的余地。

3.3.3 保护区政策实施效果

澳大利亚名义上保护区的土地占国土面积比例高达19.63%，处于世界前列，但如果扣除明确允许矿业活动的IUCN类型Ⅴ和Ⅵ或区域保留区，再考虑剩余的禁止矿业进入保护区可通过个案处理获得矿业权，真正不允许矿业进入的保护区土地面积占国土面积比例估计也就在5%左右，已经很接近IUCN关于保护区禁止矿业活动的保护区土地面积占比4%的建议了。矿业公司对澳大利亚的保护区政策反应平静，没有出现政策反复现象。

3.4 巴西

3.4.1 保护区设置

巴西是世界上设置保护区面积最大的国家，被称为“世界环境领跑者”，其保护区扩张政策曾获得联合国的赞扬。截至2016年，巴西共设置了2199个保护区，占国土面积的28.94%。按照巴西的分类，主要类型与国土面积占比为：环境保护区占8.05%，公园区占6.49%，森林区占4.75%，生态保留区占2.21%，四者共占21.5%，余为其他小类。

3.4.2 保护区矿业政策

巴西的保护区全部禁止矿业活动，28.94%的国土面积禁止矿业进入，没有区别化的矿业政策。由于保护区与矿业区重叠程度很高，使巴西的矿业发展严重受挫。保护区建立以来，矿业秩序混乱，政府无力治理，保护区亦难保护，矛盾愈演愈烈。当前新一届的政府力图实行新的保护区政策，大面积缩小保护区，扩大矿业活动的范围。2017年，巴西总统米歇尔·特梅尔宣布，将亚马逊雨林区30%——46000km2的保护区向矿业开放。这被认为是巴西环境保护政策反转（reverse）的信号。

3.4.3 保护区政策实施效果

巴西由于环境领跑过快，保护区面积太大，矿业用地紧张，依赖手工采矿的穷人又太多，政府难以协调保护与开发的关系。因此，巴西近20年来实行的保护政策不能说是成功的，被专家讥为“paper protected areas”，即“纸上保护区”。其结果是形成了保护区有名无实、矿业活动严重受挫、贫苦民众生计受到威胁的“三输”局面。

3.5 智利

3.5.1 保护区设置

截至2016年，智利设置了196个保护区，面积为139880km2，占国土面积的18.41%，其中81.63%为IUCN分类的类型Ⅰa-Ⅳ，18.37%为类型Ⅴ和Ⅵ，严格保护类型比例很高。

3.5.2 保护区矿业政策

智利是一个矿业区与保护区在空间上高度重叠的国家，两个区都位于智利西海岸安第斯山区。智利的保护区对矿业实行高度开放的政策。1983年矿业法第2条规定：“矿业权是一种“明确且独立于地表土地的资产”，它属于底土资产，“购买或开发这类资产无需地表土地所有者同意”；又在第15条规定：“在公共的或荒野的地区，无论（其地表产权）归谁所有，任何人均可自由地开展探矿和采矿活动。”而智利的规划法规定保护区只具地表土地的权利，矿业活动不受规划法制约。因此，智利的矿业权，无论原先有的，还是现在要申请的，也无论是在保护区内还是在保护区外，都畅通无阻。智利的保护区100%的向矿业开放。

3.5.3 保护区政策实施效果

由于保护区全面对矿业开放，智利矿业发展未受影响，保护区也得以正常管护。但在保护区开展矿业活动无须取得保护区管理部门同意的规定似乎失之过宽，目前正在讨论增加一些程序，矿业权申请者使用保护区应进行登记并支付一点使用地表土地的费用，但保护区管理部门无权禁止开展矿业活动，因为那是使用底土的事。智利的保护区矿业政策属于成功案例。

3.6 南非

3.6.1 保护区设置

截至2016年，南非共设置保护区1544处，面积为97928km2，占国土面积的8%。陆地保护区包括4种类型：特别自然保护区、国家公园、自然保护区和自然环境保护区。按面积计，国家公园最大，其次为自然保护区，余下类型所占面积甚少。

3.6.2 保护区矿业政策

按照南非保护区法律，在4类保护区中，特别自然保护区、国家公园、自然保护区是禁止矿业活动的，自然环境保护区虽然允许申请矿业权，但其面积甚微，且必须同时获得矿业部长和环境部长的特别批准。因此南非几乎所有的保护区都不对矿业开放。

3.6.3 保护区政策实施效果

南非陆地保护区面积并不是很大，国土面积占比仅为8%，但几乎都不对矿业开放，基本上实行的是无区别化的保护区矿业政策，在一定程度上制约了南非的矿业发展，产生了一些矿业公司突破保护区非法开采的事件，但总体仍属平稳。

3.7 赞比亚

3.7.1 保护区设置

截至2016年，赞比亚共设置保护区57处，面积为232000km2，占国土面积的30.93%，高于全球环境领跑者巴西。赞比亚将保护区划分为两类：国家公园和保护与开发缓冲管理区（Game Management Areas，GMAs）。国家公园面积为65000km2，占全部保护区面积的28%；GMAs面积为167000km2，占全部保护区面积的72%。按此计算，国家公园占国土面积的8.66%，GMAs占国土面积的22.27%。

3.7.2 保护区矿业政策

国家公园禁止矿业活动，但GMAs对矿业开放，占保护区面积的72%。禁止矿业活动的保护区仅占国土面积为10.6%。此外，在规划保护区时,赞比亚矿产资源丰富的地区基本被圈在区外，避让很到位。

3.7.3 保护区政策实施效果

由于保护区设置避让比较到位，且大部分保护区对矿业开放，保护与开发的关系处理得较好，对矿业活动影响不大，总体比较平静，保护与开发各得其所。

3.8 俄罗斯

3.8.1 保护区设置

俄罗斯1916年开始建立保护区，已达百年。据2016年数据，俄罗斯已建立各类保护区11252处，面积为1641401km2，占国土面积的9.37%。俄罗斯保护区系统是按照《联邦特别自然保护区法》建立的，总的名称是“特别自然保护区（SPNA）”。按管辖权保护区分为两大类：第一大类是联邦政府建立的SPNA，第二大类是区域和地方建立的SPNA。按面积计，前者约占保护区的20.6%，后者占79.4%。保护区类型有：严格自然保护区、国家公园、自然保留区、自然遗迹、其他保护区等。

3.8.2 保护区矿业政策

俄罗斯所有保护区均禁止矿业活动。

3.8.3 保护区政策实施效果

总体平稳。近年保护区面积略有下降，从2003年的11.2%降到2016年的9.37%。俄罗斯地域广阔，9.37%的国土禁止矿业活动对矿业发展影响有限。保护区建设与矿业发展基本上得以协调进行。

3.9 印度

3.9.1 保护区设置

截止到2016年，印度已设置保护区672处，面积为182647km2，占国土面积的5.97%。按照IUCN的分类，Ⅰb类3处，Ⅱ类93处，Ⅳ类449处，Ⅵ类3处。印度保护区主要集中在国家公园和生物栖息地/物种保护两大类型，占全部保护区个数的80.66%。

3.9.2 保护区矿业政策

印度的各类保护区均禁止矿业活动。

3.9.3 保护区政策实施效果

在禁止矿业活动的保护区国土面积占比仅5.97%的宽松条件下，印度的保护区与矿业发展总体矛盾不大，但也出现保护区非法采矿的案例。

3.10 代表性国家保护区矿业政策对比

上述9个国家基本上代表了比较规范的市场经济矿产资源大国的保护区矿业政策，现将其要点汇集于表2，以便对比。

表2 代表性国家保护区矿业政策对比

由表2可见，保护区国土面积占比不是影响矿业政策的唯一因素，禁止矿业活动的保护区面积，才是导致政策是否可持续稳定实施的主要原因。当禁止矿业活动的保护区面积控制在5%～10%的区间内时，保护区矿业政策总体是稳定的，可形成保护区与矿业开发基本和谐发展的局面。但如果超过10%，则可能出现保护与矿业的矛盾，占比愈高，矛盾愈难以调和。

4 各种产业活动对生态与环境影响的对比研究

人类只要有活动，就会对生态和环境产生影响。我们这里说的是地球原生的生态环境，它是保护区保护的基本对象。

人类的活动不限于矿业，因此矿业不是对生态和环境产生影响的唯一产业。农业、工业与城市化也都会对生态环境产生影响。我们应该从影响历史、影响范围、影响强度、影响周期、影响恢复5个方面来对比不同产业对原生生态环境的影响，以取得对影响的全面客观认识，并在此基础上制定相应的保护政策、法律与规划。

4.1 农业用地

人类的农耕活动在8000～10000年前就出现了。人类历史上最早破坏土地就是从农耕开始的，耕地的原始积累对当时生态环境的破坏是极其野蛮的。全球普遍经历了刀耕火种的时代，大量森林被焚烧以求增加土地肥力，然后又转移到另一片森林进行焚烧，刀耕另一片土地。原始的耕地就是这么一片片焚烧森林和草原形成的。随着社会的发展，耕地规模越来越大。图6显示世界近2000年来的土地数量增长历史。由图6可见，在工业革命前长达1500年的时间内，人类将自然的土地转变为耕地的数量一直保持在200万km2到300万km2的低水平，之后剧增,到今天已近1500万km2（取多家估计数据平均值）。这些土地，其原始状态均是今天要大力保护的荒野地，以森林为主，次为草原及其他自然植被区。从历史的角度看，农业是最早破坏原始生态和环境的产业。

图6 世界耕地数量增长历史

农业也是改变原始土地面积最大的产业，2015年我国耕地面积135万km2，是所有用地产业最大者。当前的耕地是数千年历史形成的产物，已趋于稳定，基本上不会有新的破坏，由于种植作物，具有一定的人工生态功能，但远低于其原始状态时的生态价值。

耕地是人类生存的粮食保障，需要永远使用，也不可能恢复原貌，它对土地的原始生态与环境状态的变更是永久性的。

4.2 工业化与城市化

工业化与城市化包含工业、服务业、城镇建设、基础设施建设等产业活动，其对土地的需求统称建设用地。2015年我国累计建设面积38.6万km2，居用地规模第二位。

建设用地对土地原生状态产生的也是永久性破坏，对土地在时间上是永久性占有，即使是退出的土地，也要重新为建设使用，不可能通过复垦恢复到土地的生态环境原貌。

4.3 矿业

矿业是位居第三的用地大户，2015年我国矿业用地面积达25.3万km2。矿业用地可能与建设用地有些重叠，但重叠不会很大。只有矿山的地面建筑部分需转为建设用地，矿区绝大部分范围属于临时用地性质，未纳入土地用途变更管理。

矿业中的探矿活动对生态和环境影响很小，属于无影响或轻微影响的活动，通常免于环境影响评价；采矿则是可能产生严重破坏和污染的活动。

矿业对土地的利用有其独特之处：一是使用周期短，采矿用地一般20～30年，个别可延长到50～100年，用后可返还；二是所有矿业用地均须复垦，恢复到原有状态或者优于原有状态；三是矿业用地（主要指采矿用地）维度低，是点状分布的，而农业与城镇用地是片状分布的，基础设施用地是线状分布的。

4.4 三种产业用地对生态和环境影响的对比

表3列出了三种产业用地对生态和环境影响的对比，数据引自我国2015年国家统计局资料。

通过表3的对比，可见矿业无论从对原始生态和环境影响的历史、范围、强度看，都不居首位，也不居第二位，而是处于第三位。应特别指出的是，矿业具有用地维度低、时间短，且依法履行将土地恢复到原有生态和环境状态的特点，因此如何在认识这些特点的基础上，制定保护区政策和规划，是一个需要开展研究、进行对比和利益（指国家利益）平衡的问题。

表3 三种产业对原始生态和环境影响比较

最后，借图7对比一下各种产业对保护区的影响程度。图7以俄罗斯和中国长江上游保护区为例，显示了主要影响保护区的产业活动，结果是矿业屈居末位。这张图代表性如何，笔者不敢断论，但至少说明有人在研究这个问题，并且给出了一种结果。

5 讨论

综合9个代表性矿产资源大国的案例，考虑到矿业对生态和环境影响的特点，将合理的保护区矿业政策归纳如下：

(1)实行多目标综合保护区规划，如美国、澳大利亚。

(2)在建立保护区时，尽量把矿业权密集区、矿产资源高潜力区排除在外，如美国、加拿大、澳大利亚、俄罗斯、赞比亚。

(3)保护区实行区别化的矿业准入政策，世界自然保护联盟对此做了导向性政策表述，规定Ⅰa-Ⅳ为严格保护区，禁止矿业活动；Ⅴ和Ⅵ为可持续利用资源开发区，对矿业开放。在美国占国土面积14%的各类保护区中，仅占国土面积2.19%的国家公园禁止矿业活动，其他类型保护区都向矿业开放；澳大利亚向矿业开放的保护区占总保护区面积的一半以上；赞比亚保护区面积的四分之三向矿业开放；智利全部保护区都向矿业开放。

(4)从9个代表性国家看，不允许矿业活动的保护区面积大体在0～9.9%之间：IUCN建议为4%，美国为2.19%，加拿大为9.9%，澳大利亚为9.37%，巴西为28.94%，智利为0，南非为8%，赞比亚为8.66%，俄罗斯为9.37%，印度为5.97%。9个国家仅巴西超出这个百分数。总体看来，禁止矿业进入区以占国土面积5%～10%为多数国家选择。

(5)建立保护区之前已有的矿业权应保留或给予补偿，如美国、加拿大、澳大利亚等。