以内控视角谈谈如何加强科研经费管理

摘 要：近年来，国家逐步加大科技研发的投入，科研经费预算逐年递增，科研经费使用效率作为衡量科研工作成效的主要指标，逐渐成了广大民众关注的焦点问题。广大科研单位在大力提升科技创新能力的同时，一定要注意加强科研经费的管理。加强科研经费内控管理，是查找科研项目实施和经费使用过程中存在的问题，进一步提高科研经费使用效率的有效途径。本文试从内控角度来谈谈加强和规范科研经费的管理，为科研单位规范经费使用和管理、进一步提高经费使用效率提供一些思考和建议。

关键词：内控视角；加强；科研经费；管理

随着国家逐步实施科教兴国战略，尤其是《国家中长期科学和技术发展规划纲要》的实施，国家对科技研发的投入明显增加，各类科研项目的预算资金大幅提高，由此，科研经费的使用效率逐渐成了广大民众关注的焦点问题。

近年来，我国在科研项目管理模式上有了较明显的转变，逐渐从以往的计划制管理转变为团队制管理以及首席负责制等管理模式。管理模式的改变提高了科研经费的自主权，激活了科技创新的活力，明显提升了科研实力。但在管理模式转变过程中，也显现出一些弊端，如日常科研经费支出基本上由项目团队首席决策，经费使用缺乏完善的监督机制，由此带来一些负面影响，甚至有单位发生科研经费被挤占挪用、侵占的情况。对此，有关部委加强了对科研经费的监管力度，也及时出台了加强科研经费管理的一系列措施，尤其是在规划预算编制、加强内控监督、推行项目决算验收制度等方面成效显著。

规范内部控制，加强廉政风险的防控机制建设，通过事前、事中、事后各环节的监管，这是规范科研经费管理、提高单位内部管理水平的必要手段，同时也能够有效促进科研工作的进展。本文试从内控角度来谈谈加强和规范科研经费的管理，为科研单位进一步提高经费使用效率提供一些思考和建议。

一、 科研经费管理中存在的问题

（一）预算编制精确度不够

一般情况下，科研项目申报应当按照实际需求，根据申报要求，合理测算和编制所需经费，项目一经批复，其预算一般不得调整。在实际实施过程中如果确实需要调整的，应当按照有关项目管理办法进行调整。但从近几年有关科研经费专项检查情况来看，很多单位的项目预算编制偏向粗放、过于草率，导致项目实施过程中经费使用不规范、甚至影响科研进展。

科研项目立项认可的主要是研究思路和方向以及经费需求，科研项目的预算编制一般都要求有明确细分，并且需要按照科目类别如材料费、测试加工费、差旅费、国际合作经费等几大类进行测算。但科研人员在编制项目预算时，往往实际工作做的不够充分，如未经仔细估算就凭主观判断进行填报，并不能完全反映科研项目实际需求。如果科研人员编报比较随意，加上其他内控部门对科研项目不熟悉，无法对科研项目预算编报进行合理性审核，也会埋下后期经费支出使用与核算不规范的隐患。

（二）经费使用规范性不够

科研经费的管理一般都有较为严格的要求，根据内控制度，一般由科研团队首席负责项目研发和经费的使用审核，财务部门就支出分类及会计原始票据的合法性、合规性进行审核，科研管理部门对部分专门费用进行审核，涉及大额的进行集体决策等。但很多科研单位为科研绩效、单位排名和业界影响力，采取较为宽松的管理政策。有的单位科研专项的经费使用管理不够规范，经费支出核算管理缺乏匹配性、相关性甚至有点混乱。比如涉及各部门公共支出的水电能源等费用采取计提、估计等方式随意列支，导致科研项目的公摊成本过高，直接费用与间接费用混淆、支出不符合项目扶持方向等。

另据有关检查报告反映，有些单位科研项目管理不规范表现在未实行按项目核算，不同科研项目之间存在经费相互混用，导致预算科目超支明显而未被发现，无法判断所列支出与科研项目的相关性；有的科研人员将立项之前取得的票据纳入项目开支，存在虚报、挤占科研经费的行为；还有单位存在虚开、购买发票套取科研经费等违法问题。实际工作中还存在与项目无关的业务招待费、汽油费、电脑配件等发票套取科研经费的现象。

（三）内控制度执行力不够

科研课题（团队）负责制的科研经费管理模式是目前科研单位普遍采用的一种管理模式，一般实行课题组负责科研项目选题、编制项目申报书，包括经费测算；科研管理部门负责项目的申报；财务部门负责会计核算及预算执行等工作。从职能分工来看，此类管理模式并无环节上的问题，职责也是明确的，但是缺乏通盘考虑的全局观念。目前，对于科研经费使用效率的评价指标并不科学，对违反规定取得和使用科研经费造成后果的责任追究不够严厉，不足以震慑违反规定的人员。

根据有关科研经费专项审计报告及内控管理检查报告反映，有些单位关键环节上内控风险点缺位情况较多，内控制度落实不到位，无法有效发挥用制度管人、管事、管权的作用。由于内控各環节配合不到位，目前科研经费管理工作中还存在财务部门对所支出费用的真实性、关联性无法甄别；科研管理部门对专门费用的审核走过场等。此外，还存在冒领劳务报酬及专家咨询费的现象，有的科研单位未通过银行转账方式支付专家咨询费、劳务费，存在代领、代签的现象。

（四）科技成果转化成效不明显

科技成果转化是一个非常复杂的过程，是需要科技成果产权单位与科技成果转化主体协同合作、商讨解决转化中所产生的各类问题。科研单位的成果所体现的社会价值、经济价值未能合理估算；单位成果与职务成果的区分、成果收益的分配等，这些是影响成果转化成效的重要因素，如果一昧的用科技成果转化率或科技成果转化效能来考核科研成效、科研经费使用效率并不现实。此外，一些科研人员将职务成果私自转让，变卖，导致科研成果和国有资产的流失。

二、提高科研经费使用效率的思路与建议

（一）完善内控机制

“没有规矩，不成方圆”，建立健全单位内部控制制度，完善科研经费管理办法能降低“风险”，激发创新创造活力，促进科技事业发展。各科研单位要加强内部控制，充分理顺内部权限与职责，及时完善科研管理办法或规章制度，落实“放、管、服”，进一步明确项目负责人的职责、权限，建立经费管理责任制。科研经费的规范管理，需要单位内部控制各环节涉及的各职能部门互相配合，通力合作，才能建立起可操作性强的科研经费管理模式。

根据国家各项科研经费管理办法，结合单位内部控制管理制度，科研单位要进一步完善科研经费的收支管理制度，制定经费支出额度审批权限，明确审批程序，修订本单位科研经费管理办法。同时，还要注重科研经费管理办法与单位各项财务制度的相容性、匹配性。

当下，加强单位内控是科研单位内部控制的重要目标，归根结底，是要保护国有资产，提高科研工作的效率和效益。上至国家层面，下至各主管单位，都有完备的内控管理制度，但主要还是起到指导性作用，而各科研单位结合自身实际出台的内容管理制度，本应该是在关键环节起作用的。但实际上，为应付检查、为交差而建立内控制度的情况较多，以至于无法有效执行或者可操作性不强。

只有在完善内控管理，细化科研经费管理办法上下功夫，并狠抓落实，才能使科研经费的使用与管理内控可控、高效透明。

（二）规范预算编制工作

2017年中央《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》文件出台，全面落实“放、管、服”新政，即在项目总预算不变的情况下，将直接费用中的材料费、测试化验加工费、燃料动力费、出版费及其他支出预算调剂权下放给项目承担单位，这对科研单位是重大利好。在申报项目时，科研人员应根据项目申报要求，结合研究方向撰写项目申请书、编报项目经费预算，项目研究成本应根据研究内容的实际需要进行测算并提供测算依据。

各科研单位的项目申报也应贯彻落实内控管理，特别要重视预算编制及执行的严肃性，进行合理分工，分人、分步实行。单位内控环节各部门应当进行协调，指导项目预算编制，以确保预算的科学、合理。

在明确项目申报合理化需要的前提下，科研管理部门应当充分掌握有关项目政策制度，做好科研项目相关政策宣传，特别是各项科目支出的标准、比率、范围，对项目申请部门进行指导；科研项目负责人应根据项目发展思路及目标，组织团队成员充分讨论研究，结合所申报的科研项目实际情况，准确测算科研项目研究成本，进行总体预算方案的制定；财务部门根据科研经费管理办法，进行充分的复核，并进行适当调整，从而使科研项目的预算编制做到科学、规范、合理。此外，不同资助部门对科研项目预算编制的具体要求不同，应根据项目的具体申报要求进行预算的编制。

（三）加强预算执行管理

1.按项目独立核算

财务部门应当按照国家有关部门的规定，加强科研项目的核算管理。项目批准实施、经费到位后，应当采取独立核算，做到专款专用，避免项目之间相互挤占挪用，切实对科研经费起到实时控制作用。

2.严格审核明细科目支出

在科研项目实施过程中，经费的使用要以批复的预算为前提，避免超预算、超范围、超比例支出，不能挤占项目研究经费。

如科研合作经费的划拨应当有严格的审批手续，按照内控流程，由科研部门申请外拨，科研管理部门审核合作协议，包括项目的预算批复、协作研究的内容、经费支出计划及知识产权归属等问题。科研管理部门审核通过后，由财务部门凭签订的合作协议及合法票据进行经费外拨。如合作经费数额较大，还应根据单位内部规定履行集体决策程序。再如设备购置费的支出，应当由资产管理部门和财务部门审核设备名称、规格型号、数量是否符合预算批复，属于政府采购目录内或者限额以上的设备采购，还应当遵循政府采购有关制度。

在项目经费使用额度控制方面，财务部门可充分利用财务管理软件功能、或在专门的预算管理软件中进行预警控制，这样有利于控制项目经费按预算支出。财务部门有责任对经费支出的真实性进行甄别。在日常工作中，还要验证票据的真实有效性格、审核支出内容的匹配性等。

此外，特别要重视重大科研项目的实施，应当建立跟踪机制，对每一项支出进行层层把关，确保各类费用支出都符合科研经费管理要求，避免与科研项目无关的经费支出。

科研实施部门应当每年进行项目进展自查，科研管理部门、财务部门应共同对项目的进展情况和经费使用情况进行监管，发现问题要及时通报。

3.加强结题管理

项目结题时，应当编制经费决算表，反映项目经费使用情况。完成目标任务并通过验收后，如有结余资金，可按规定留存科研单位统筹安排用于科研活动的直接支出，但不能进行奖励提成及报销与科研内容无关的费用，2年后未使用完的，应按规定收回。

（四）加大对科研成果转化的监管力度

科技成果转化需要科技成果产权单位与科技成果转化主体协同合作、商讨解决转化中所产生的各类问题。一方面，要推动科研单位成果的轉化，提高科研经费产出效率，使之成为推动我国生产力的重要力量；另外一方面，要加强监管，内控环节要同步植入科技成果转化业务流程中，防止权力寻租，也要防止科研人员将职务成果私自转让，变卖，导致国有资产流失。

作者简介：

曹国强，中国水稻研究所。