协同治理视角下公民参与公共危机治理的路径研究

摘 要：当今社会已經进入了贝克所说的各种危机高发、频发的风险社会，而我国也处于社会转型的大环境中，如今的公共危机在传播速度、破坏性等方面表现出了不同于以往的特点，使得我国政府在公共危机管理中面临着前所未有的挑战。单纯依靠政府力量进行公共危机的治理已经不足以满足社会发展的需要，在协同治理的理念中就强调将企业、非营利组织以及公民个人纳入治理主体中来，整合社会资源进行危机管理。本文重点针对公民这一主体参与危机治理所存在的问题及其路径进行探讨，通过完善公民参与法律制度、提高公民参与的组织化程度、完善危机信息的公开化以加强信息沟通与信任、提高公民的危机参与意识及相关的专业技能等途径来探索一条有效的公民参与危机治理的路径，更好地发挥公民参与危机治理的主体作用。

关键词：协同治理；公共危机治理；公民参与

引言

十九大报告明确指出要打造共建共治共享的社会治理格局，进一步强调社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公民参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理现代化、法制化、智能化、专业化水平。健全公共安全体系，提升防灾减灾救灾能力也是十九大报告提及的重要内容，也是政府公共危机管理工作一直以来的重要建设内容，1而公民参与是实现这一工作的重要途径之一。当今政府在应对公共危机中面临着越来越大的压力，仅仅依靠政府的力量已经很难很好地应对公共危机，从协同治理角度来看，完善公民参与危机治理制度，发挥公民参与危机治理作用成为必然选择。

一、公民参与公共危机治理的现实意义

（一）及时发现危机，避免危机恶化

公民是公共危机治理的重要主体之一，对公共危机治理有着决定性的作用。危机爆发前通常都会伴随着某些预兆及非常规现象，由于公民对公共危机的发生有着天然的敏感性，能快速、便捷地发现危机的根源和苗头，将危机扼杀在萌芽状态。公共危机治理不仅仅是要在危机发生后及时采取相关措施应对危机事件，更重要的是要做好危机的预防工作，对于可以防控的危机，应采取抑制风险和降低社会脆弱性并举的措施，做到防患于未然。政府在危机管理过程中，如果能有效预防和避免公共危机的发生，那将极大地避免或减少社会资源的浪费、保障社会正常运行秩序与价值结构不受破坏。在风险社会中，致灾因子日益复杂多样，公共危机事件多发频发，危机传播速度快，影响范围大，破坏性强，以往单靠政府的能力已经难以有效预防危机事件的发生。社会公民以其灵活性、基数大、分布广泛、敏感性等特点决定其参与公共危机管理对于危机的预防减缓工作具有巨大优势。许多的社会群体性事件都是先在社会公民之间经过一定时期的酝酿，这期间相关部门未能了解掌握相关情况，最终发展为影响社会正常秩序的群体性事件。社会公民有效参与公共危机管理有助于及时、迅速地发现危机预兆，从而预防或避免公共危机的发生，减少危机发生造成的损失。

（二）整合资源，降低危机治理成本

由于危机的突发性和不可预见性，信息和资源都十分有限，政府部门此时还可能处于茫然状态，而在公民参与危机治理过程中，公民可以发挥各自优势，集中各方面力量去解决危机问题，从而有效降低公共危机治理成本。而公民有效参与危机治理，能及时提供相关的物质资源和人力资源，弥补“政府失效性”，有效降低危机事件对公众财产和生命造成的损失，从而提高危机治理成效，对消除社会不必要的恐慌、恢复社会秩序有着重要作用。在这种面临多重限制的情况下，政府要制定相对科学合理的方案，最大限度减少危机带来的破坏就必须吸纳更多的社会力量，收集和掌握尽可能多的信息。公民参与危机治理可以充分发挥公民个体的独特优势，短时间内收集尽可能多的危机相关信息，并将公民的意愿和诉求传达给政府决策者，帮助政府做出更加科学合理的应急决策。同时，公民参与公共危机治理过程，有助于政府和公民之间建立一种互信的沟通关系。在推进公民有序参与公共危机协同治理的过程中，政府可以更好地了解公民的利益诉求以优化自身科学决策，提高危机应对效率；而公民可以行使表达自身诉求的权利，使社会公民了解应急决策的程序和内容。

（三）有助于提高危机事中事后的治理效率

在危机爆发后，公民是公共危机最直接的受害者，所以他们对公共危治理的呼声最高，也会对管理目标提出最具体最切实际的要求，公民通过积极参与，有助于政府和社会组织充分了解和重视广大人民群众的疾苦、利益和愿望，并及时根据公众的实际情况调整各项方针政策，及时纠正自身的错误观念和行为。而危机发生后的灾中应对仅仅靠政府力量也难以及时、有效地解决，必须社会公民等社会群体的有序参与。从危机化解角度看，社会公民是化解公共危机的重要力量。社会公民通过危机化解反馈的形式向政府反映此次危机处理的效果。社会公民是公共危机的直接威胁对象，如地震、旱涝等自然灾害以及流行性疾病等公共卫生事件直接威胁公民的生命财产安全。危机发生后，政府组织的救援往往滞后于民众的自救和互救，公民的有组织自救互救往往能减少危机带来的损失。除了灾中公民的自救互救，受灾害影响地区外的公民也积极采取各种方式参与救援，如捐助各种救灾物资以及亲赴灾区争当志愿者。同时，及时的信息披露，通过公民参与，可以使公民了解公共危机的真相，消除不必要的恐慌，起到稳定心理、恢复社会秩序的作用；其次，“众人拾柴火焰高”，社会公民的参与可以增强应对公共危机的力量，降低公共危机的救治成本。

二、公民参与公共危机治理的问题

（一）法律和制度的缺位制约公民参与公共危机治理

在公共危机管理中公民参与的合法化是公民在参与应急管理中的一项不可或缺的保障。目前，我国与公共危机治理相关的法律法规还处于建立和完善阶段，公民参与公共危机治理的制度和法律规范较为模糊，只在个别单行法中有一些零散的关于公民参与公共危机治理的规定，如突发事件应对法中笼统地指出公民有义务协助、配合或参加应急处置工作，至于公民到底如何协助、配合、参与公共危机治理则缺乏具体、明确的表述。虽然我国制定了《突发事件应对法》，但还没有明确在应急管理中公民参与的相应条款，关于公民参与的权力和途径等方面更没有具体的说明，致使公民在参与应急管理过程中就难以获得保障。因为缺乏系统的法律体系从法律层面明确地对公民参与公共危机治理的相关权利、具体途径加以保障，导致公民参与的随意性较大，进而影响治理的有效性。

（二）公民参与中信息掌握不全

社会公民作为公共危机的直接侵害对象，在危机发生后通常会在公民之间引起一定的恐慌，而公民处于恐慌则试图获取和了解危机的相关信息。目前我国公民危机信息获得渠道主要是政府和媒体，但是由于危机管理体系的不健全、危机发生后的信息传递与沟通渠道不畅通、公开不足等原因，公民很难获得足够与危机相关的信息并且在真实性上难以得到保证。危机发生后，出于政绩等方面考虑，相关信息只在政府内部传递，政府首先考虑的不是向社会公民公开自己所掌握的相关信息。同时由于政府与媒体之间没有建立一种良好的信任沟通关系，政府只是将媒体视为自己的威胁者和挑战者，媒体也无法及时获得政府的信息。当政府与媒体沟通不畅并且缺乏信任时，媒体报道中的不实信息极容易引起谣言的传播，进而导致公民的恐慌心理。这些不仅会降低公民对政府的信任度，同时会使引起公民对政府危机决策的不理解和抵触情绪，增加危机处理的难度。及时、准确和持续的信息报送机制还不完善使得信息报送走形与走样；权威、互动、多渠道的信息发布机制还不健全使得信息发布失真与失信。

（三）公民参与组织化程度不高

虽然非营利组织、社会公民等已经开始参与到公共危机治理中，并且表现的更为积极主动，但是主要的危机治理资源仍掌握在政府手中，我国公共危机治理的主体目前仍然局限于政府，培育危机协同治理主体的道路才刚刚起步，社会参与程度仍然有限。汶川地震后，进入灾区参与救灾、救助的非政府组织数量可观，但在结构上却如同散沙，并未能形成真正的规模效应，非政府组织参与的深度不足，参与的主体性严重缺乏。

目前，我国公民参与公共危机治理大多是以无组织方式进行的，容易引起现场的无序、混乱甚至出现帮倒忙影响正常救援的情况，其原因主要是我国公民参与公共危机治理的组织基础较为薄弱。造成这种情况的原因首先是政府长期过度占位导致社会组织发育不良，目前参与公共危机治理的社会组织数量相对较少，并且其参与领域也十分有限，主要集中在募集善款、心理援助、信息传递等方面，而其他诸如后续救灾活动、灾后重建环节则较少涉及，参与的持续性和连贯性不足等因素影响了其参与公共危机治理的效果，使其社会评价相对弱化。其次，政府部门同社会组织的交流和合作有待加强，两者之间尚未建立起有效的信息共享平台和联动反应机制，加之社会组织提供的服务也往往是临时性的，缺乏长期性的规划和协调。最后，很多社会组织缺乏自主性和足够的资源支持，也缺少与政府沟通、合作的经验，无法有效合作展开危机救助工作，也难以组织公民有序参与公共危机治理，导致其在公共危机治理中的功能受到较大限制。

（四）公民参与意识和专业技能的欠缺

我国目前全社会的防范风险和应急处理的教育工作还很不够。社会公民由于危机教育缺乏、公民责任意识不足、组织化程度不高等原因，危机参与能力比较薄弱，在危机治理过程中难以形成整合力量。社会危机意识的薄弱、自救知识和专业能力的欠缺，2使得公民盲目参与到应急管理中的效果大打折扣。从公民整体参与意识来看，在以往的政治文化环境下，公民参与公共危机治理的主动性和自觉性不高，社会公民习惯于将自己视为危机情境中的被施救者和受助者，习惯被动地接受政府的应急决策，而并未意识到自身也是公共危机治理中不可或缺的主体之一。目前我国的公民社会尚未形成，公民精神的缺失，使得公民没有参与公共危机治理的迫切要求，导致其参与的广度、深度严重不足。此外，公民必须具备一定的知识素养和专业技能，才能有序地参与公共危机治理。但是，目前我国大多数公民应对突发公共危机事件的专业知识及技能严重不足，在一定程度上限制了其参与有效性。而目前政府部门对公民应对危机事件的能力培养也不够重视，应对公共危机事件的相关教育普遍缺失，偶尔举行的应急预案演练也往往局限于政府相关职能部门内部，很少吸纳普通民众或社会组织参与其中。这使得公民不仅缺乏应对公共危机事件的专业知识技能，也缺少应对危机事件的实际经验。

三、公民参与公共危机治理的路径

（一）完善公民参与危机治理的法律制度

明确的法律依据是公民参与公共危机治理的重要保障。完善的法律法规体系有助于将公民参与公共危机治理的权利、义务和途径等以法律的形式加以确定，使公民了解自身在公共危机治理中所要承担的责任和义务，这样既保障了公民参与公共危机治理的权利，又规范了公民参与行为，促进公民参与危机治理的有序性。我国目前已经处于公共危机事件多发频发的环境下，亟须逐步完善和落实公民参与公共危机治理的相关法律法规，确保公民参与的权利、地位得到保证，以实现公民的参与愿望。3要针对近年来公民参与公共危机治理的新情况、新要求及时更新和完善公共危机治理的相关法律法规。在当前危机频发的状况下，相关的法律法规既要界定公共危机事件的防范、处理程序，又要对公民在公共危机治理中的责任、义务、参与程序等作出明确、具体的规定，解决公民参与受限的问题，确保公民参与权利的实现。同时，需要进一步完善突发公共事件应对的法律法规，对于公民参与公共危机治理的权利、责任、主体范围、程序以及对公民参与权的监督和制约等都要进一步作出明确而详细的规定，保证公民参与的有序性。

（二）提高公民参与的组织化程度

公民个人参与危机的治理尤其是灾后的救援容易造成混乱，借助于社会组织的集体参与有明显的提升效果，所以提高公民参与公共危机治理的组织化程度，为公民有效参与危机治理提供渠道是一個重要的途径。首先，针对当下我国非政府组织登记程序复杂，准入门槛高的情况，政府可适当降低社会组织准入门槛，简化管理手续。政府应积极培育和发展社会组织，努力培育更多的协同治理主体，运用自身所掌握的社会资源为社会组织的成长和发展提供良好的环境和平台。其次，加强对社会组织的监督，规范和引导社会组织参与公共危机治理的过程，对社会组织参与公共危机治理进行制度建设，具体对社会组织参与公共危机治理的责任、参与途径等作出规定，与社会组织建立积极主动互信的沟通机制。同时，社会组织需努力提升人员素质，加强对组织成员、志愿者的危机救助专业知识、技能教育，增强组织成员的危机救助能力。采取各种措施吸引不同专业领域优秀人才的长期加盟，克服专业知识和专业人员不足的困难。社区作为一个居民生活、居住的实体，可以鼓励公民以社区组织的形式参与，在公共安全的信息宣传、专业技能的教育培训、社会秩序的维护和公共危机的应对处置方面，协助政府部门工作，发挥一定的补充和辅助作用。4

（三）完善危机信息公开制度

公民参与公共危机治理困境的一个重要原因就是危机信息掌握的不对称，有效的信息传播是公民参与公共危机治理的必要前提。公民是公共危机的直接侵害对象，有迫切获知危机相关信息的权利和需求，政府权威信息的缺失不仅易引起公民的猜测和恐慌，也降低了公民参与的有效性。所以要完善公共危机信息公开制度，保证危机信息的公开化，实现公民的知情权。首先，在危机发生后要及时公布危机信息，通过召开新闻发布会、政府网站等形式及时准确地告知公民危机事件的起因、经过、结果、应对措施等信息。5完善新闻发言人制度，选择具有较高综合素质和沟通能力的人员担任政府新闻发言人，及时更新相关信息，安抚社会公民的情绪，及时回应和澄清传播中的不实信息。其次，政府作为公共危机治理中的领导者，要充分重视媒体在危机治理中的信息沟通作用，努力建立互信共享的合作机制，而不是将媒体视为政府的挑战者。在危机事件应对中，和媒体保持有效沟通，通过媒体及时地将危机事件的相关信息告知公民，同时将公民的诉求传达给决策者，引导公民有序参与危机治理。在建立良好的沟通机制的同时，也要完善相应的监督管理机制。媒体这把双刃剑既可以成为政府与公民之间沟通的桥梁，也可能出于利益而传播不实信息，影响社会秩序的稳定。完善的监督管理机制有助于规范媒体行为，有利于规制媒体的自利性，真正发挥其在公共危机治理中的作用。6

（四）加强公民的危机参与意识和专业技能

公民参与公共危机治理的成效高低不仅要有良好的外部环境，还取决于公民自身的参与意识与危机应对技能。要建立政府与公民的公共危机协同治理机制，首先，要实现政府官员和公民观念的转变，树立现代协同治理理念。一方面，政府官员要认识到公共危机治理的主体是多元的，公民也是治理主体之一。另一方面，要培养社会公民的公民精神，使公民意识到自身在公共危机治理中的主体地位，强化参与公共危机治理的责任感，认识到参与公共危机治理的必要性和重要性，增强应对危机的紧迫感和自觉性。其次，努力提高公民参与公共危机治理的技能，比如有计划地组织开展应急救援训练和救灾演习工作，通过应急知识的宣传和应急能力的情境训练，进一步强化公民的危机防范意识和应急专业技能，增加公民应对公共危机的实际经验，提高公民的心理承受能力及实际操作能力，为公民有序参与提供能力储备；鼓励公民参加社会组织、社团，了解社会组织在危机治理中的作用，在公共危机治理中通过社会组织进行有序参与；逐步完善公共安全教育的相关财政保障机制。

参考文献

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[6]刘雅静.公共安全治理中的公民参与：必然、实然与应然[J].信访与社会矛盾问题研究，2017，（03）.

作者简介

桂权宏（1990年），男，汉，安徽，硕士研究生，研究方向：公共管理。

（作者单位：江苏师范大学哲学与公共管理学院）