乡村精英对精准扶贫政策资源的俘获

周宇

摘 要：文章分析了乡村精英在精准扶贫政策资源下乡过程中的行动逻辑，指出了当前乡村精英对精准扶贫政策资源的俘获路径，并分析了其在政策效果、乡村社会结构和治理体系上的影响，在此基础上，文章提出了解决思路。

关键词：乡村精英；精英俘获；精准扶贫

一、问题的提出

精准扶贫是新时期党中央在扶贫领域的重要政策举措，是针对以往扶贫工作的粗放性而提出的，其目的在于提高扶贫的精准性，扶真贫，真扶贫。精准扶贫在总体机制设计上，主要分为三大部分：精准识别、精准帮扶和精准管理。精准识别即通过建档立卡、实时追踪等手段有效提高对贫困村、贫困户以及致贫原因等对象的识别度；精准帮扶即在精准识别的基础上针对贫困村、贫困户的致贫原因，采取一系列综合性的措施进行精确帮扶，从而提高扶贫的实效；精准管理即对识别工作和帮扶工作的各信息、重要事项、关键流程等进行实时的、动态的、精确的管理，以保证精准扶贫有效推进、真正落地。

精准扶贫，其核心在于“精准”二字，在理想预设上，精准扶贫政策，意在通过提高扶贫过程中的识别、扶贫措施和扶贫过程管理的精准性，从而持续有效推进减贫脱贫，并要求在2020年前保证贫困人口全部脱贫，以实现全面建成小康社会和共同富裕的目标。

扶贫领域的精英俘获是指本该针对贫困人口和贫困村的扶贫资源与扶贫项目被乡村精英截获，致使扶贫资源难以真正惠及目标群体，扶贫的效果欠佳。在当前精准扶贫的过程中，无论是建档立卡的识别还是扶贫产业项目的下乡，无论是对口帮扶还是参与式扶贫，都出现了典型的精英俘获现象，如“扶富不扶贫”、“应扶未扶”，“关系扶贫”等，这些现象阻滞了精准扶贫的进程，使精准扶贫的目标发生了偏离。

显然，精准扶贫政策资源的下乡需要乡村精英的参与，尽管精准扶贫已经将目标层级瞄准为村庄和农户，但在当前的国家——社会的权力结构框架下，农民的组织化程度较低，普通村民个体的基础发展条件落后，很多情况下难以承担起直接对接国家扶贫资源的责任。国家的扶贫资源下乡，还需要寻求与乡村精英的合作，以促进资源真正精准地落村落户。我们应当意识到，适当的精英俘获能对精英产生一定的激励作用，但过度的俘获却会产生一系列危害，因此，我们要反思精准扶贫中精英俘获衍生的机制与俘获路径，以及由此产生的具体危害，并对此进行有效治理，以使精准扶贫真正达到预期的政策效果。

二、乡村精英对精准扶贫政策资源的俘获路径

（一）对扶贫资源的主动侵占

对扶贫资源的主动侵占是精英俘获的主要路径之一，而这一方式，又以村干部为代表的政治——权力精英为主。乡村社会经过百年流变，治理格局已经发生深刻的变化，然而在许多中西部的农村，村干部不仅是村庄权力的中心，而且也具有深厚的经济实力和较强的社会影响力，他们主导着村庄社会。精准扶贫政策资源的下乡，不可避免地也会受此影响。从现实来看，村庄精英对扶贫资源的主动侵占主要依靠以下几种方式进行：一是参与政策规划设计影响资源分配宏观分配方式，如地方政府在行政辖区内安排扶贫资源，代表不同村的村干部往往会利用职务（如人大代表）或私人关系向政府争取资源，而在这一过程中，许多富村的村干部往往比贫困村“更有办法”，因而在资源的宏观分配上，首先就已形成了富村对穷村的俘获。二是主导农村两委決策和具体工作替代贫困群体对接政策资源，即村干部利用自身的职务之便，在扶贫工作的安排中主导着村级决策，如，在某些地区，本不是贫困户的村干部及其亲属，通过一些运作，便可以使自己获得优先扶贫的资格，成为享受资源的第一对象。三是主导农村资源整合替代贫困群体受益，在某些产业项目的扶贫资源下乡过程中，往往需要整合农村的土地、劳动力等要素，而通过普通的贫苦户的自我联合又相当困难，村干部作为村庄的法人代表，作为集体经济组织的决策者，拥有整合农村资源的先天优势，且经济能力和社会影响一又为此提供了后天条件，因此，在一些产业项目下乡过程中，村干部往往能通过主导农村资源的整合从而俘获大部分的扶贫资源甚至是全部资源。

（二）被动的精英俘获

被动的精英俘获是指在某些情况下，村庄精英并没有积极行动以获得扶贫资源，而是地方政府在安排扶贫资源时，更倾向于依托精英来对接。如，在某些实施产业项目扶贫的贫困地区，基层政府由于财政压力，往往无力配套相应的资金，但是为了有效落实任务，许多地方政府选择了把这一负担转嫁到项目承接者身上，显然，这就决定了这些项目只能依托村庄中某些拥有一定经济实力的精英才能完成，故而形成了对贫困户的项目排斥。被动的精英俘获呈现出了当前扶贫制度中的某些固有缺陷，而这一缺陷在与地方权力和乡村社会结构的互动中便形成了精英俘获的局面，也许扶贫的目标之一是为了提高贫困对象自身的“造血”能力，但在某些“造血”的基本要素还不具备的地区，持续的“输血”扶贫似乎显得更为重要，如果没有基础能力的提高，那么许多“造血式”的扶贫资源便往往成为了精英俘获的对象。

（三）利益结盟把控资源

这种路径下的精英俘获是指单个村庄精英主体或单一的村庄精英集团无法独占资源，需要和其他精英或精英集团通过联和结盟形式来把控资源。村庄的政治精英能够利用职位优势，第一时间掌握信息资源，并通过主导村级两委的决策来影响村庄的利益分配格局，村庄的经济精英拥有相对优越的经济实力，能够承担较大额度的项目投资和前期成本，而村庄中的社会精英与混混群体则能利用自身的影响力或通过暴力手段来动员村庄社会、整合农村资源。村庄的政治精英尽管具有正式的权力来源，但无论是在换届选举的关键期还是在平常的村级治理中都需要获得村庄经济精英和社会精英的支持，而经济精英的在村庄领域的扩大投资与持续发展明显也需要政治精英与社会精英的扶持，社会精英——尤其是村庄混混则在这样的支持中与政治精英和经济精英讨价还价，获取利益。在扶贫资源下乡的过程中，这些精英通过结盟从而共同分利，并在一定程度上形成了对村庄的政治格局和经济资源的垄断局面。

三、精英过渡俘获扶贫资源的危害

（一）对贫困对象的资源挤占降低了扶贫的效果

理论上而言，扶贫资源的下乡是为了改善贫困地区的基础发展条件、促进贫困户和贫困地区整体有效脱贫，从而促进地区的均衡发展。国家扶贫资源的落地，需要发动乡村精英的参与，可是这样的参与却给了乡村精英俘获资源的机会。一方面，乡村精英能依赖信息、权力、经济能力等优势率先享受扶贫资源的效益，另一方面普通村民无力与其争夺扶贫的资源，他们既没有能力也没有机会分享扶贫资源的效益，只能依赖于乡村精英的“涓滴”。因此，国家投入的大量资源，在具体落地的过程中被乡村精英以各种各样的方式俘获，没有有效地惠及于目标群体身上。乡村精英对扶贫资源的俘获，无论是直接的经济占有还是俘获资源的使用权，都是对贫困群体直接的经济剥夺，扶贫的效益被乡村精英分享，直接挤占了贫困群体的获利空间，从而在一定程度上造成了扶贫效率的低下。

（二）社会分层与结构的固化

经过改革开放数十年的发展，农村的社会已经出现了明显的分化。一部分人依托各种优势和政策资源，率先富了起来，扶贫作为外部输入的资源，旨在提升贫困群体的生活水平和发展能力，从而促进共同富裕。然而，资源下乡的精英俘获却使普通村民和真正贫困的群体没有得到应有的利益分配，村庄的阶层分化并没有出现明显的改观。反而，由于乡村精英对扶贫资源的占有，使其经济社会的优势更加明显，并得以长期保持和进行代际传递，村庄场域的社会分化进一步加剧。长远的意义上，在这样的资源分配格局中，由于村庄精英长期占据着大部分资源和利益，多数贫困群体被排斥在利益蛋糕之外，将会导致贫困群体的不断再生产，贫困的发生结构出现了代际传递的现象，从而造成农村社会结构的固化。

（三）治理结构的内卷化与合法性排斥

扶贫资源的下乡，不仅对贫困户有效脱贫、村庄内生动力再造有重要作用，还对村庄治理产生着深远的影响。从理想的角度来看，扶贫资源的落地需要依托村庄社会的有效参与，进而促进村庄社会的组织能力。然而，村庄精英依赖于自身的地位和禀赋优势，在资源下乡的过程中更偏向于谋取私人利益而不是组织村庄社会。国家扶贫资源的增加并没有提高基层社会的组织能力，反而更加强化了地方势力的基础，在此过程中，村干部的权威和村庄的组织能力将因乡村精英持续的资源俘获行为而下降，而村庄精英逐渐形成了对村庄政治和经济的垄断地位，贫困群体被排斥在外，不公正的感受正在普遍形成，进而导致乡村的干群关系恶化，乡村治理逐步内卷。

此外，这种格局还会在广泛的意义上对国家与农民的关系产生影响。随着国家通过逐年的惠农政策和涉农改革深入推进，农民的获得感连同着对中央政权的合法性认同逐年提升。精准扶贫亦是如此。然而，某些地区扶贫领域的精英俘获却使精准扶贫所赢得的合法性并没有与其大宗的资源投入相匹配，从而形成了结构化的合法性排斥机制。

四、优化对精英俘获的治理思路

（一）完善村级治理体系，强化主体参与

预防乡村精英对扶贫资源的过度俘获，需要完善村级治理体系，强化一般村民的主体地位。首先，应健全村级内部民主监督机制，将村务公开、财务公开等制度落到实处，并定期组织村民代表大会，听取村委对扶贫工作的汇报。其次，地方政府应转变旧有的扶贫思维，精准扶贫不是也不应由政府完全主导，广大村民的主体地位应该被尊重，这就需要在扶贫决策中吸纳村民的参与，积极听取一般贫困群体的真实诉求和需要，在项目设计、需求表达上真正将广大贫困群体纳入到政策过程中来，从而让精准扶贫的相关措施有效地落地生根。最后，积极引导乡村精英行为，通过培养能力、责任心和提供机会，从而在发动精英行动的过程中，激励其整合农村贫困群体，从而共享扶贫资源的收益。

（二）优化精准识别机制，加强扶贫与乡村社会的衔接性

精准扶贫最关键的就是精准二字，而要做到真正的精准离不开与乡村社会的有效互动和衔接。因此，一方面，在推进精准扶贫的过程中，要加强对贫困村和贫困户的精准识别，对贫困原因的精准把握以及对帮扶措施的精准施行，这样才能使扶贫资源有效地与贫困对象连接起来，从而大幅度减少村庄精英的俘获资源的可能性。另一方面，要增强扶贫政策的亲贫性和乡土性，从而真正将扶贫资源下沉到贫困对象身上。首先，对贫困对象的识别和贫困发生原因的分析要坚持上下结合，共同参与的原则，既要严格把握国家的识别标准，也要展开深入的进行调查研究，在依托乡村精英的同时广泛听取农村社会的意见。其次，切实提高扶贫措施的针对性和本土性，落实一户一策的帮扶机制，同时加强扶贫政策与村庄社会结构与变迁节点的衔接性，从而将村庄的现实融入到政策过程中去，增强扶贫的实效。

（三）强化对精准扶贫政策落实的过程管理和后续管理

强化对精准扶贫的过程管理和后续管理，首先，在扶贫资源落地过程中注意规制乡村精英的行为，在扶贫项目的准入机制上严格把关，防止乡村精英借助新型农业经营主体进行虚假经营行为。其次，完善对口帮扶制度，加强相关责任人与贫困对象的联系与了解，深度把握贫困户的致贫原因，从而使贫困户与扶贫政策进行有效对接，同时充分发挥第一书记的驻村作用，促进村级两委决策的科学化和民主化，预防扶贫制度与地方权力的异化互动，从而规制乡村精英的俘获行为；再次，加强对农村产业链培育过程中利益分享机制的监管，防止“大户吃小户”、“贫困群体边缘化”等现象的出现；最后，改进精准扶贫政策项目评估机制，在精准扶贫的评估过程中注意扩大意见范围，全方位考察贫困对象的脱贫减贫实效，加强对精准扶贫信息的动态管理，健全贫困对象的退出机制。

（四）完善精准扶贫的监督机制

构建多层次全方位的责任监督机制，从而最大程度上遏制乡村精英的俘获行为。首先，应建立健全乡村干部在精准扶贫中的责任机制，以规范政策执行主体的行为。其次，完善行政监督机制，加强政府内部的层级监督，通过运用“互联网+”等技术手段，提高对扶贫信息的跟踪强度和识别度。最后，强化省级人大督导组的巡查监督，防止乡镇政府与村级两委的利益结盟。

參考文献

[1] 邢成举，李小云：《精英俘获与财政扶贫项目目标偏离的研究》，《中国行政管理》，2013年第9期。

[2] 朱战辉：《精英俘获：村庄结构变迁背景下扶贫项目“内卷化”分析——基于黔西南N村产业扶贫的调查研究》，天津行政学院学报，2017年第9期。

[3] 李祖佩，曹晋：《精英俘获与基层治理：基于我国中部某村的实证考察》，《探索》，2012年第5期。

（作者单位：中央民族大学）