多中心治理视角下异地搬迁扶贫模式研究

摘 要：隨着我国精准扶贫已经到了攻坚阶段，异地搬迁扶贫模式是精准扶贫下开创的新模式，该模式在加快完成扶贫攻坚任务的进程中起到了中坚作用。随着异地搬迁扶贫模式实施，这一过程也出现了一系列问题，当前完善该模式成为一项重要任务。本文以凉山州为例，基于实地调研资料，从多中心治理视角出发，避开以政府为中心传统模式，提出在政府，市场和社会的三维框架下建立一个多中心治理体系。

关键词：异地搬迁扶贫模式；多中心治理

一、引言

中国精准扶贫工作正处在攻坚克难关键时期，结果成效显著但过程出现很多问题。在精准扶贫政策指导下各基层政府针对当地扶贫实施情况投入大量资金启动异地扶贫搬迁工作，扶贫模式的重新定位是实现精准扶贫，战胜贫困的关键措施。加快实施迁地扶贫项目，可以从根本上解决扶贫开发和贫困人口发展问题。

二、是实施扶贫模式的现状

（一）异地搬迁扶贫模式背景

2016年国家扶贫开发“十三五”规划，指出移民安置方法及扶贫土地的迁移的对象主要是位于深山，落基山脉，高山，荒漠化和地方病等生活条件差，处在贫困人口的发展中，生态脆弱，限制或禁止农村地区，所谓的没有基本的发展条件。这清楚地指出，异地搬迁扶贫模式具有典型的山地特征。异地搬迁扶贫政策目的在于，让贫困户有好房住、有创业就业机会、子女有好环境读书，是解决边缘地区贫困人口根本政策之一，让边缘地区人口脱离“受灾—贫困—扶贫—再受灾—再贫困—再扶贫”的恶性循环，最终实现彻底改善搬迁贫困群众生活居住环境和生产发展条件，并在在2020年前实现稳定脱贫。

（二）凉山州扶贫方式的重新定位

2016年6月3日，全州移民扶贫搬迁工作推进会议召开，标志着迁地扶贫搬迁工程的正式启动，是国家扶贫的重要任务之一。在大凉山的深处，许多地方环境恶劣，没有基本的发展条件。“一方水土养活不了一方人”对于这些地区的贫困人口，国家将迁地扶贫与搬迁与生态保护和农民收入紧密结合起来。通过培养专业合作社，建立家庭农业（放牧）等新型农村合作组织，我们将积极引导人们搬迁，改变生产生活方式，尽快融入当地社会。真的让搬迁的人过上好房子，过上好日子。

三、异地搬迁扶贫模式面临的问题与挑战

（一）政府角度

1、扶贫资金有限

目前凉山州的安置和扶贫资金主要来自各级各部门发放的扶贫资金中的专项资金，但当前我国经济社会发展总体水平不高，区域发展不平衡问题较为突出。这样的专项资金远远不足以弥补资金缺口，异地搬迁扶贫资金需求量太大，在异地搬迁扶贫模式中，不仅要给贫困户修建房屋，还包括建设各类配套基础性设施、创业就业指导培训、安排工作等一系列工作，专项资金分配给异地搬迁扶贫工作的资金总额严重不足以负担，异地搬迁扶贫仍面临十分艰巨的任务。

2、政策与地方不匹配

由于搬迁区主要分布在集中的连片区和国家扶贫重点县，农村许多农村贫困人口生活在相对偏远的地区，基础设施相对落后，水土资源严重错配，生态环境极其脆弱，水，干旱，泥石流等自然灾害较多。导致易地扶贫搬迁工作因各地实际情况不同，在国家统一政策指导下还需要制定因地制宜的配套政策，这都存在许多困难和问题。首先，不同地方的贫困家庭搬迁已成为一个主要问题。一些被拆迁人继续耕种原有的承包地，成为住在“老房子”并住在“新房”的“两栖”农民，他们一般希望保留原有的承包地。还林还草的，迁人地与用地政策及税费政策如何给予优惠支持；土地流转机制如何建立；农户进人城镇，子女入学、户口迁移、治安管理、用电用水、城镇建设等方面的实际问题究竟怎样解决，需要有配套政策予以引导和规范。当地易地扶贫搬迁模式是否与当地实际情况相匹配，是否可以可持续发展下去才是最为关键的。

3、扶贫工作责任分配

异地搬迁扶贫工作中的许多难点、重点、热点，没有清晰具体政策来解决。各地扶贫开发定位模糊；其次异地搬迁扶贫专项资金由哪一部门管理及负责，或者几个相关部门之间出现权责不清，扶贫工作部门的地位不高导致的权责不一问题。比如凉山州在完善搬迁项目中前置与后续的程序申报、考核、验收未一一对应，导致易地搬迁用地从申报到获批一般需要半年以上时间，如果搬迁地项目工程规模较大就有可能需要一年以上时间才可能完成，在这过程当中需要不同部门审批、考核等，这些程序有时候需要几个部门共同完成，就会花费大量时间和精力，让异地搬迁扶贫工作完成率难上加难。

（二）市场角度

1、房屋建材价格高昂

贫困地区的异地搬迁模式修建新房屋是做好减贫工作的重要组成部分，而搬迁安置房的修建更是扶贫工作的重中之重，建筑材料价格没有得到合理控制，花费更多的资金投入，让扶贫安置房建设的失去根本保障。实施异地搬迁政策地区企业与商户很多背离市场价格标准，纷纷提高修建房屋必需品钢铁，水泥等一些建筑材料价格，导致政府花费巨大资金在搬迁房屋上，专项资金建设成本大大增加增加。比如单个地区建房的成本超过了控制标准，导致扶贫搬迁工作难以完成，政府压力巨大。

2、运输成本

在贫困地区，搬迁是摆脱贫困的重要途径之一。中国计划在“十三五”期间实施已登记的1000万贫困人口的扶贫和搬迁。在实施过程中，会有一些同步搬迁人员，因此总规模将超过1000万。据相关数据显示，目前异地搬迁成本核算下来一个人平均就要花费6万元。其中一半用于住房建设和建筑材料运输费用。许多农村贫困人口生活在相对偏远，相对落后的基础设施，水，干旱和泥石流等自然灾害程度较高的地区。这给房屋修建选址与建材运输提出了很大的挑战，建材的运输不仅耗时，其次很大可能在运输路上损毁，成本大大提高。

3、人工费用

移民搬迁是一个巨大的项目。这其中分配给人工费用能有多少钱，修建房屋项目工程浩大，需要很多建筑工人参与，虽然一般由政府与承包工程企业签订合同，但人工费也需要从异地搬迁扶贫专项资金当中出，并且现在市场建筑人力资源短缺，需要高价格才能招揽到承包单位，以招揽到更多建筑工人。

（三）社会角度

1、贫困户对模式认识

要实现异地扶贫搬迁，首要工作是给在档贫困户做思想工作，但在动员时遇到很多贫困户因不理解政策的具体有哪些好处，而且，贫困家庭成员的意见并不统一，各种流言蜚语都不会消失。基层政府开展扶贫搬迁工作非常不利。其次贫困户不愿意搬迁还因为，能够自给自足的土地没有了，在档贫苦户基本上为农民，种地经验丰富，靠天吃饭，但要求他们去城市里面工作难度太高。搬迁地多是在城镇或者乡镇集中区，土地珍贵，政府不可能像之前一样，每人每户还有土地。异地搬迁过去，就需要让贫困户明确放弃他们赖以生存的土地，对未来生活来源的恐惧感，以及大大增加的生活成本，当地扶贫工作只考虑到异地搬迁，而没有给予相配套的工作问题，仅仅让贫困户住好房就等同于脱贫，而不考虑后续生活问题，比如乡镇企业或者外出务工解决收入问题，那还不如靠天靠地种地生活加上国家给予生活补助好，并且随着脱贫攻坚任务的加快和脱贫时间的限制，有些地区出现了所谓的“强制脱贫”现象，拿出数据等就评判脱贫。这些问题必然导致贫困户出现“返贫”现象，不得不成为搬迁户们需要考虑的问题。

2、贫困户后续可持续发展问题

搞好扶贫搬迁也是全面建设小康社会的重要内容。不仅要解决异地搬迁扶贫各项工作，还要考虑到搬迁贫困户后续生活发展问题。首先，许多人不愿意搬迁的原因是搬迁后相应的生活安全问题，因为搬迁的家庭在文化上更低劣，技术更少。我找不到一份好工作，但我必须面对家庭的生计问题，这使他们害怕搬家。在乡下，当你厌倦了自己时，你不会感到饥饿和冰冻。他们自己没有相应稳定的收入来源，这种情况给我们的搬迁家庭带来了不安全感。其次，一些贫困家庭认真地“等待，依赖，想要”。宁愿继续当贫困户继续接受政府帮扶，也不愿实现自我努力脱贫致富。最后从实地调研过程中发现中，贫困户的流动性过大，很多贫困户经过搬迁并未稳定，有些人会选择新的地方搬迁，有些人可能会回到原产地。在重新安置的移民离开后，他们的房屋和土地要么被出售给无计划的自发移民，要么被空置。我们在许多移民村发现，移民村的一些房屋空置，有些房屋空置，因为一些计划中的移民搬走了，有些根本没有。移民村也有一些家庭没有户籍，因为他们不是有计划的移民，而是购买移民住房的自发移民。这并未取得重新安置扶贫工作的预期效果。

四、启示与建议

1.从不同角度增加对扶贫资金的投入

在贫困户从不同地方转移资金的支持下，政府应该提高补贴标准，加大支持力度，针对不同地区和不同农民的差别化补贴，使贫富农民能够充分分享现代化的成果；其次可以通过制定税收，土地使用等相关优惠政策，积极鼓励社会资金参与各地扶贫工作，在引导社会企业积极参与在异地搬迁扶贫资金参与下结合产业扶贫，为安置点后续的可持续发展出一份力。

2、制定配套政策

從调研结果来看：首先，在资源禀赋，地理条件，生活环境，公共服务和支持政策需求方面，全国贫困家庭的搬迁存在明显差异。所以当地政府在实施异地搬迁扶贫政策时要制定相应的配套政策，依据贫困户的实际状况确定合理的搬迁地、配套公共服务等，以达到异地搬迁能够经受住后期可持续发展考验；其次，鉴于被拆迁人口的家庭结构和能力存在问题，可以根据当地情况采取分阶段搬迁，为拆迁户提供更多资源；对受过教育或能够适应城市工作的贫困户，可优先将这部分人进行搬迁；最后，对于劳动能力有限，仅用于农业的贫困户，他们主要采取集中安置的方式，提供适应当地条件的农业和非农业支持。避免导致不可持续发展的移民安置方法和简单的非现场搬迁，无需工作保障。

3、以市场为导向建立城乡统一要素市场

由于缺乏城乡统一的要素市场和高流动性，尤其是劳动力市场，中国贫困人口的空间流动性目前较弱。如果我们能够建立城乡统一和高流动性的要素市场，特别是劳动力市场，就要让穷人实现市场和有效市场要素的结合。同时，政府在扶贫中发挥积极作用，推动建立统一，高流动的城乡要素市场，特别是劳动力市场。加强改革的力度有望使扶贫的有效性更加显着。在移民城市化进程中，有必要以社会政策为指导，积极推动城乡一体化发展。要解决现有移民政策不适应移民流动的问题，有必要考虑移民的社会保障和产业发展支持，建立统筹城乡的社会保障体系，并将其融为一体。特别是考虑到就业稳定性差，经常更换工作的特点，有必要覆盖流动性强的移民社会保障制度。

4、建立搬迁和扶贫机制

不同地方的搬迁规划需要适应移民的流动，在城乡统筹的基础上建立移民和扶贫的流动机制。增加移民的生态资产补偿。在搬迁的政策框架下，移民在土地，住房，社区基础设施建设和就业等各方面得到了政府的财政支持。这些支持的提供是基于扶贫，而非生态补偿。移民的原始土地，家园和森林大多被转变为生态用途并提供生态服务，但其价值未计算。对移民安置发展的支持应从扶贫转向生态补偿，并在计算生态服务价值的基础上提供生态补偿。生态补偿可以增加移民的经济资产，从而帮助他们在移民后更好地融入城镇的生产和生活。生态补偿可以覆盖所有移民，而扶贫只应针对移民中的贫困家庭。通过生态补偿振兴原有资产，将对移民后的稳定发展产生积极影响。

5、减少移民新村的建设

大量移民新村的建设不仅遇到了土地瓶颈，而且消耗了大量资金，增加收入的效果有限，在一些生态脆弱地区容易造成生态退化。应最大限度地发挥现有乡镇的作用，特别是对于进入城镇的移民。在移民城市化进程中，有必要以社会政策为指导，积极推动城乡一体化发展。如今，移民的扶贫和社会保障以移民村为基础。要解决现有移民政策不适应移民流动的问题，必须考虑移民的社会保障和产业发展支持，建立统筹城乡的社会保障体系，并将其融入异地。特别是考虑到就业稳定性差，经常更换工作的特点，有必要覆盖流动性强的移民社会保障制度。

6、结合社会情况采取更加灵活的搬迁政策

异地搬迁扶贫可与其它扶贫政策相结合，比如与产业扶贫政策相结合。其次，对于那些没有受过教育以及没有能力在城镇工作的贫困户，可以采取通过实施生态保护和生态建设项目，或通过土地转让增加农业就业机会，帮助他们增加收入。比如对于年纪较大、体力不足的贫困户在搬迁后很难承受城镇性工作，但他们可以参与家乡的生态保护和生态建设。创新性的搬迁政策可以为不同的农民安排不同的配套政策，同时更需要准确到家，实施“户到户、人到人”精准配套扶贫措施。同时建议所有地方结合自身条件的重新定位，广泛收集就业意向和市场需求，开展适合提高贫困户能力的职业技能培训。

五、小结

在扶贫实践30多年来，中国各地的搬迁模式更加多样化，这符合国家的发展和移民的需求。从多中心治理视角下，构建政府、市场和社会三维框架下的多中心治理体系，对创新异地搬迁扶贫模式及有效完成扶贫工作，起着积极作用。“十三五”时期是中国实现全面消除农村绝对贫困的关键时期。因此，我们必须了解当前的搬迁和扶贫形势面临的新情况，不断完善搬迁安置方式。从而更好地完成精准扶贫的任务。

参考文献

[1] 杨志军.多中心协同治理模式研究：基于三项内容的考察[J].中共南京市委党校学报，2010（3）.

[2] 王兴伦.多中心治理：一种新的公共管理理论[J].江苏行政学院学报，2005（1）.

[3] 王晓毅.创新异地搬迁扶贫模式[J].定西日报，2017（8）.

[4] 施国庆.扶贫移民：一种扶贫工作新思路[J].甘肃行政学院学报，2010（4）.

[5] 李广文.大扶贫体制下多元主体贫困治理功能探析[J].中共南京市党校学报，2017（6）.

作者简介

张黎婷（1993-），女，彝族，四川昭觉人，硕士学历，中央民族大学在读学生，研究方向：行政管理。

（作者单位：中央民族大学管理学院）