全球城市发展背景下上海市城乡公园体系建设思考

李 艳 LI Yan

《上海市城市总体规划（2017—2035年）》提出2035年基本建成卓越的全球城市，令人向往的创新之城、人文之城、生态之城，具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市；提出建设天更蓝、水更清、地更绿，人与自然和谐共生的美丽上海[1]。在上海建设全球城市的总体目标下，生态空间将作为重要要素参与全球竞争，生态环境和宜居品质是重要的一环。而公园是生态空间的重要组成部分，是具有改善城市生态环境、科教健身、文化艺术、防灾避灾等多种功能的城市公共开放空间，在满足人民日益增长的生态环境需求方面承担着重要作用。目前，上海在公园建设方面与全球城市仍然存在差距，本文通过对公园体系发展脉络的梳理和全球城市公园建设发展趋势分析，为上海建设公园体系提供经验借鉴和发展建议。

1 公园概念的演进

1.1 从园林到公园

世界造园已有6 000多年的历史，而真正意义上的公园产生不过是近一两百年的事情。公园的公共开放属性伴随着其诞生和发展，早期的一部分公园是将原本为少数贵族所有的私园、宫苑、猎苑等逐步开放，成为面向市民的公园[2]。现代城市公园产生的主要动因是为了解决城市化过程中人口膨胀、交通拥堵、卫生环境恶化等一系列社会问题。

从只有少数贵族可以享受的园林到对市民公共开放的公园，其社会意义更大于其景观意义，也是呼吁社会公平的思潮在城市空间的投影。波士顿公园系统和纽约中央公园的设计者，奥姆斯特德（Frederick Law Olmsted）的理想是“贫困的人们能够变得高尚而优雅，不同等级和阶层的人能够和平共处”，而公园则为这一设想提供了场地。

随着时代的变迁，公园作为公共开放空间的特征也逐渐被固化并进一步强化。公共开放空间的属性也使得公园在与其他开放空间、公共服务设施组合设置的时候能有极强的兼容性，达到最好的空间活力效果。

图1 波士顿“翡翠项链”公园系统布局图

图2 香港特区法定郊野公园和特别地区划定范围图

1.2 从公园到公园系统

公园的产生极大改善了城市环境，满足了人们亲近自然的渴望。随着城市化进程，人们认识到单个公园对城市环境的作用是有限的，开始重视公园系统建设。最早提出公园系统建设的是美国，美国的公园系统（Park System）指公园（包括公园以外的开放绿地）和公园路（Parkway）所组成的系统。通过将公园与公园路的系统连接，达到保护城市生态系统，引导城市开发向良性发展，增强城市舒适性的目的[3-4]。

公园系统的代表是著名的波士顿“翡翠项链”公园系统（Boston Emerald Necklace），这是一个以自然水体保护为核心，将河边湿地、综合公园、植物园、公共绿地公园路等各种功能绿地连成一体的公园系统[5]（图1）。100多年后的今天，它依然是一个健康运作的城市公园系统，同时还是野生动物的天堂。

1.3 从城市公园到郊野公园

早期的公园建设更关注城市化地区，随着城市化的发展和城市的扩张，人们开始将视野扩展到郊野地区。最早的实践是英国的“郊野公园”建设，为了控制建成区的扩张和引导城市健康发展，英国首先提出在城市外围的绿色地带引入一定的基础服务设施和游憩活动，建设“郊野公园”。

郊野公园实质起着连接城市和乡村的过渡作用，更强调自然属性，注重对原有地形、植物、水系等地貌特征的保留，以生态保育、自然保护、休闲游憩、健身康体为主导功能，使公园的概念和内涵得到拓展，是对城市公园的重要补充，也体现了公园发展全域化的趋势。

香港郊野公园建设为目前处于快速城镇化发展阶段的中国城市提供了一个可资借鉴的样本。借助郊野公园建设，香港在人多地少的客观情况下，保护了全港3/4的生态空间，在提高环境质量的同时，还为市民提供了丰富的游憩休闲空间[6-8]（图2）。

从公园内涵和发展的演变历史可以看出，公园产生和发展与城市化进程息息相关，是希望从自然的角度解决城市问题，其本质是提供一个开放包容、不分阶层、享受安静和休憩的机会，一个聚集和释放社会能量的公共空间，其生态性、开放性、体系性、全域性在发展中得以强化。

2 全球城市的公园建设新趋势

从对伦敦、纽约、东京等全球城市最新发布的战略规划来看，公园体系建设主要体现在网络完善、服务覆盖和品质提升3方面，关注公园的连接性、可达性、特色性等特征。

2.1 网络完善

全球城市十分关注公园体系的构建，并不断完善其内涵，具体体现在从覆盖城乡的前提下提升公园的网络空间连接。

2.1.1 强化公园的公共空间属性

对公园的界定基于开放空间的类型建立城乡一体的分级分类标准，而不局限于建设用地与非建设用地、城与乡的差别。

以伦敦和东京为例，伦敦提出的七级公共开放空间体系既包含体现郊野特征的区域性公园，也对城市内各个级别的公园和小型开放空间的建设标准及服务半径进行了界定（表1）。东京的公园分类中既有面向城市居民的综合公园、运动公园，也有为住区居民提供日常服务的街区公园、近邻公园和地区公园，也包括以满足大城市和都市圈内的休闲需要为目的的广域公园[9]。

2.1.2 提升公园的网络空间连接

强调将绿色基础设施连接成网，体现绿色开放空间的连接性。

以伦敦和东京为例，伦敦在《大伦敦规划》中提出将绿色基础设施要素纳入更广阔的生态空间网络，并鼓励与蓝丝带网络、行道树系统等其他绿色系统相连接[10]。东京在《2020的东京》中提出建设水域空间和绿色长廊环绕的魅力城市，将城铁沿线且跨东京荒川和多摩川的直径为30 km的绿色地带连接起来，形成由公园、绿地、河流组成的绿荫网络[11]（图3）。

图3 东京水绿环绕的绿色网络示意图

图4 日本都市公园配置标准示意图

2.2 服务覆盖

全球城市普遍关注绿色空间供给的公平性，不仅对公园绿地提出了全覆盖的要求，也强调绿色网络的可达性。

2.2.1 强调基层公园的均好性

通过严格而完整的公园分级体系，确保市民能以适宜的距离到达不同等级的公园，特别对于与市民生活最为密切相关的基层公园布局强调均好性。

以东京为例，日本在《都市公园法》中明确规定了住区基干公园和都市基干公园的服务半径、标准面积、服务人口等（图4）。东京在土地资源极度紧张的情况下，利用各种城市缝隙建起各层级的公园（图5），其中，2 hm2以下的街区公园和近邻公园个数占比超80%，数量多、分布均匀、服务效率高，保障了市民日常的休闲游憩和健身的需求。

2.2.2 关注绿色网络的可达性

对公园或绿色网络的覆盖水平和可达性提出了具体量化的评估标准。

以首尔和纽约为例，首尔在2030规划中提出公园服务全覆盖的总体目标[12]，纽约在《纽约2030》中提出99%的人步行0.5英里（800 m）可达公园绿地[13]（图6），均体现了全球城市对公园服务全覆盖的要求。悉尼2030规划中提出居民出门3 min可到达通往公园的绿道，更强调绿色网络体系的可达性[14]（图7）。

2.3 品质提升

全球城市关注公园品质和特色，均有一批有代表性的旗舰公园作为城市地标。

2.3.1 打造具有特色的旗舰公园

在实现基本覆盖的基础上，全球城市都十分看重具有特色的公园空间，伦敦、纽约在规划上都非常强调旗舰公园的建设，关注公园特色与设计，突出公园作为休闲目的地的功能。

以纽约为例，纽约在2030规划中提出建设和提升一批有特色的旗舰公园，高线公园就是具有国际影响力的特色公园之一。以芝加哥为例，芝加哥千禧公园与美术馆、自然博物馆等文化设施结合设置，并在公园中融入露天音乐厅、特色雕塑等具有特色的文化要素，成为展示芝加哥城市艺术文化的公共客厅和最受欢迎的地标和景点之一。

2.3.2 鼓励公园空间的功能复合

鼓励公园与其他功能的有机复合，打造具有活力的休闲空间。

日本的公园与体育功能结合度很高，在公园分类中，体育公园与综合公园同为都市基干公园，服务整个市区。同时，日本的公园还与防灾功能紧密联系，大量小公园和安全地带通过街道相互连结，构成了防灾型的公园系统（图8）。

图5 东京都重点公园、绿地规划布局图

图6 纽约中心城绿化服务覆盖示意图

表1 伦敦公共开放空间分类一览表[11]

3 上海现状水平与差距分析

3.1 总量有差距

根据《上海市绿化市容统计年鉴（2016）》，至2016年底，上海市绿地面积1 316.81 km2，其中公园绿地面积189.57 km2，人均公园绿地面积7.6 m2/人，城市公园217个，面积26.55 km2。公园绿地的面积构成中，公园与绿地的比例约为1︰6，公园面积远小于绿地。

与其他全球城市对比，上海的公园个数、面积都有较大差距。以东京为例，2013年东京都有2 041座公园，总面积39.88 km2，绿地面积10.65 km2，公园与绿地的面积比例约为4︰1，构成了各级公园为主、绿地为辅的的公园体系。

3.2 布局不均衡

从公园绿地区县分布来看，因为外环绿带已基本建成，近郊区好于中心城和远郊区（图9）。从公园绿地人均指标来看，中心城区人均水平远低于全市人均水平，总体绿化水平有待提升（图10）。从公园绿地覆盖水平来看，可达性基本满足，但仍有部分空间尚未实现服务覆盖（图11），全市平均覆盖水平约70%，新市镇和农村地区有待提升。

从公园使用来看，中心城区的游人密度远高于全市平均密度，市民休闲游憩需求旺盛，但空间趋于饱和，公园超负荷服务。

图7 悉尼宜居绿色网络示意图（悉尼2030）

图8 东京防灾公园布局图

图9 上海现状公园绿地分布图（2016年底）

图10 上海各区现状人均公园绿地水平（2016年底）

3.3 系统性不强

现状公园以散点状布局为主，公园绿地斑块之间缺乏连接性的绿色廊道，线性绿色空间尚不成体系。现状林荫道和绿道主要基于现状绿化和道路条件，缺乏系统上的布局考虑（图12）。

3.4 品质待提升

城市公园的总量增长与游客总量增长不匹配，体现出公园吸引力不足（图13）。市民不再满足于传统的绿地景观和简单的游憩设施，特色化的需求更加突出，体育与文化主题公园、郊野公园等新型公园形式受到了市民的广泛认可。

如闵行体育公园将运动休闲设施与公园绿地结合设置，公园成为自然休闲、体育活动和生态健身的综合性场所。静安雕塑公园是公园与文化功能有机融合的范例，公园绿地与自然博物馆结合设置，并在公园设计中融入特色雕塑，定期举办艺术展览、园艺讲堂等文化活动，已成为上海具有影响力的旅游目的地和地标之一。

表2 上海城乡公园体系建设标准

资料来源：笔者自绘。

图12 上海中心城现状林荫道分布图

图13 上海历年游人数量变化情况

4 建设与实施思考

全球城市树立了公园建设的标杆，对于目标建设卓越全球城市的上海，未来开展城乡公园体系建设，不仅需要体现公园系统、郊野公园、开放空间等概念的演进，具备体系性、全域性、开放性，同时也要符合新时期全球城市的发展特征，关注网络完善、服务覆盖、品质提升等方面，在规划以及建设实施上关注以下几方面。

4.1 体系构建上， 打破城乡二元

上海的郊区有大量的水、田、林生态空间，生态环境明显优于城市化地区。但郊区的生态空间无法取代公园所能承担的日常休闲功能。通过对公园绿地500 m服务半径覆盖分析可知，上海当前公园建设缺口最大的是在新市镇和乡村地区。在新的发展趋势下，乡村地区的休闲需求也需要得到重视和满足。

4.1.1 探索城乡公园地类突破

为更好地开展城乡公园建设，应在地类上有所突破，公园建设不应局限于建设用地中，建议将公园作为生态空间进行管控，区分公园中的建设用地和非建设用地，进行用途分区管理。对于城市化地区和乡村地区的公园进行差别化引导，城市公园的建设用地比重可较大，功能更加复合；乡村公园则以农用地为主，突出与乡村功能的结合。

4.1.2 破解乡村公园建设标准

从2016年开始，上海已经开展了第一批郊野公园的建设，跨出了公园覆盖城乡的第一步，但对于乡村地区公园的建设研究尚不足，尤其是地区级、社区级公园的标准尚不清晰。乡村地区的公园建设从建设规模、建设方式、建设成本、用地类型等方面看，与城市化地区的公园都有较大差异。上海未来城乡公园体系发展的首要任务便在于破解覆盖城乡的公园建设，在现有基础上，未来应充分研究乡村地区对于地区公园、社区公园的需求。

4.2 空间布局上， 强化网络联系

相比国外公园体系的发展经验，上海的公园在空间布局方面存在着点状布局、连通不足的问题。一是从休闲体验角度出发，上海公园的建设更多体现出点状布局的特征，绿道网络和林荫道系统尚未完善，无法有效串联公园之间的活动联系，这样也导致了市民的休闲活动更多体现为目的地导向以及单一目的导向，而无法提升“从家到公园”以及“从公园到公园”的过程体验；二是从生态网络角度出发，公园之间的生态系统尚未形成联系，生物迁徙的通道就无法得到有效保障，也间接影响了上海市域尤其是中心城的生物多样性特征。

未来的上海在建设公园的同时，公园绿地之间的网络建设也十分重要，要借鉴悉尼、波士顿等城市的案例，强化公园之间的连接性，并做好“最后一公里”的公园绿地服务。

4.2.1 强化市域生态走廊建设

在市域范围内的大尺度生态空间布局中，郊野公园是其中重要的生态节点。因此未来要构建公园网络，首先应强化市域生态走廊的建设，通过生态走廊连接以郊野公园为代表的大面积生态斑块。在此基础上，逐步通过主城区的大型生态空间渗透到中心城范围内。

4.2.2 强化公园的多维度连接

在大尺度生态空间营造的基础上，应关注市民的休闲活动需求，强调公园绿地的可达性、连通性，突出公园绿地的体系化建设，在形态上通过线性绿地、块状绿地等空间，有收有放，形成体系。通过滨水开放空间、绿道、林荫道等相互连接，同时与文化、休闲和运动功能相结合，创造有趣而富有吸引力的空间。

4.2.3 确保绿色空间的公平性

在公园的布局上，确保所有住区都有足够的绿色开放空间，让所有市民都有平等的机会来享受休闲娱乐。未来将通过完善公园体系，增补社区公园，逐步消除服务盲区，使居民出门500 m即可到达一个0.3 hm2以上的社区公园，确保绿色空间的公平性。

4.3 功能引导上， 注重特色塑造

在体系构建方面，上海现行的公园体系标准更多关注规模以及服务半径，其实质在于关注公园的均等化服务问题，而对于公园的特色化发展考虑较少。未来面向全球城市的上海，要提升公园的品质，必须关注其功能特色，不仅要使公园发挥环境提升及休闲游憩的功能，更要发挥其潜在的文化、生态、旅游、体育、防灾等方面的功能，提升公园的服务能级。

未来在城乡公园体系的顶层设计中，应逐步叠加和完善公园的功能体系，并通过分类标准的细化支撑公园特色的塑造。

4.3.1 郊野公园生态特色分类细化

郊野公园生态特色的分类细化在于挖掘生态资源禀赋，突出生态功能，包括森林型、湿地型、田园型等生态特色。以上海已建成的郊野公园为例，青西郊野公园偏向于湿地型，浦江郊野公园偏向于森林型，嘉北郊野公园偏向于田园型。而这也要求开展公园规划时，注重本土化特色景观的营造，发挥公园本身的生态资源特质。

4.3.2 城市综合公园的功能分类细化

城市公园应以人的使用为根本出发点，基于功能特色方向，形成生态型、文化型、体育型、科技型等公园类型，强调公园与其他设施和功能的有机融合。在上海已建成的特色公园中，静安雕塑公园为典型的文化型公园，闵行体育公园为体育型公园。功能分类的细化也要求在公园与其他设施融合时，同步考虑大型设施布局的要求。

4.3.3 强化公园的安全保障功能

鼓励公园融合安全保障功能，在郊野公园中应关注公园对防洪安全的保障；在城市综合公园中应关注公园作为应急避难场所的设施配置。同时，在公园建设中，应突出海绵城市建设理念。

4.4 建设策略上， 关注公园活力

在全球城市的发展目标下，上海未来在精细化、品质化的方向上将进一步提升。而在未来公园建设和改造提升的过程中，也应进一步关注公园的活力问题，提升公园使用的效率。在新的公园体系建设中，对公园的使用活力应纳入首要的考量目标，而在具体措施上，加强公园的开放性、复合性和特色性，则是公园活力提升的重要手段。

4.4.1 生态性

在郊野地区关注原生态特征，通过生态特色的塑造，形成与集中城市化地区所不同的风貌和吸引点，杜绝城乡的一样化，在此基础上，融合设计要素，打造不一样的公园游憩体验。

4.4.2 主题性

在生态空间建设中突出主题特色。一方面在公园建设中反映各区、镇特有的文化特色和底蕴，形成如曲水园、方塔园等特色公园；另一方面，形成符合大众文化导向的主题公园，通过文化、体育等活动的引入，塑造公园的独特品牌。

4.4.3 趣味性

引入创意元素，彰显公园的趣味性。以芝加哥千禧公园的云门为例，它成为市民乐意来“玩”的场所。同时，要关注老人和小孩这两类最主要的公园使用人群，形成具有特色的儿童游乐空间以及无障碍的老人活动空间。

4.4.4 开放性

逐步打开公园围墙，加强开放性。虽然很多公园已经实现免费，但边界仍然处于封闭状态，这导致公园的可达性大大降低。未来的公园要实现真正的开放，必须去除围墙，使公园绿地融入城市空间。

4.5 实施保障上， 探索政策创新

目前上海城市已进入了“负增长”的阶段，在上海城市转型的关键发展时期，公园建设实施的难度也越来越大，实施成本越来越高。未来上海的公园体系建设应在顶层设计、规范标准、实施政策、部门统筹上形成突破，体现在以下几方面。

4.5.1 统一标准

目前上海有《城市绿地分类标准》（GJJ/T85-2002） 《上海市公园管理条例》 《上海市绿化条例》 《上海市控制性详细规划技术准则》 《上海市公园分类分级管理标准和考评办法》等行业标准和管理条例，不但标准之间存在差异，而且主要适用于城市化地区，对于郊野地区、乡村地区的公园建设缺乏指导。未来需要在本轮总规专项规划提出的城乡公园体系建设标准（表2）基础上，建立城乡统筹、覆盖全域的技术规范、标准体系和管理规定，完善公园体系建设的法律法规保障。

4.5.2 政策创新

建立公园体系建设的联动机制，形成政策合力。根据公园类型，制订差别化的土地政策，加大土地政策创新力度。制订激励性财政政策，扩大资金筹措渠道，统筹使用专项资金、各级政府配套资金，提高资金使用效率和效果。

城市化地区重点完善城市更新建绿的机制，配套使用容积率转移、捆绑建设等相关激励手段，以保障公园绿地的建设实施。郊野地区也可以考虑以土地整治项目的形式推进，更可申请纳入市级土地整治项目。上海第一批建设的廊下、浦江等郊野公园就是结合土地整治项目开展的。在乡村地区，加强农林水复合用地的政策创新，更好地为郊区居民提供休闲服务。

4.5.3 部门统筹

公园体系建设在条线上涉及规划、绿化、水务、农委、林业等多个职能部门，部门众多，政出多门导致管理要求也不尽相同，统计口径、空间界面也往往存在交叉，甚至相互冲突和矛盾。位于郊野地区的公园可能还存在块上区镇之间的跨界协调、实施上面临如何建立调动多方力量参与等诉求，因此需要成立相应协调机构，加强多方统筹，形成合力，达成“多部门联动、多功能布局、多途径联通”的机制。

5 结语

公园建设是体现城市品质的关键要素，纵观各大全球城市，主要从自然和人的角度，对公园建设提出新要求。公园作为生态空间的重要要素，可以使融入生态网络的趋势进一步加强，生态效益得到更好发挥。公园建设更加强调基层公园的均好性覆盖、绿色网络的可达性、功能品质的提升等方面，满足市民使用的需求。

在新形势下，以建设卓越的全球城市为目标的上海需要在体系构建上统筹城乡用地，在城市公园的基础上将郊野和农村地区纳入体系，建立城乡一体的公园体系。在空间布局上，强化网络连接，及公园的多维度联接，确保绿色空间的公平性。在功能引导上，注重特色塑造，加强公园的功能复合。在建设策略上，关注公园活力，提高公园的开放性、生态性、主题性和趣味性。在实施保障上，探索政策创新，建立城乡统筹、覆盖全域的技术规范、标准体系、管理规定，完善公园体系建设的法律法规保障。在对标全球城市的基础上，构建具有全球城市品质和上海特色的城乡公园体系。