呼和浩特市区域建设用地节约利用研究

王琸鑫　包斯琴

摘 要：呼和浩特的社会经济正处于快速发展阶段，土地与人口压力不断增大，各类建设用地需求水平增高，从2010年到2015年，我国国内生产总值增大了1.09倍，年均增大了21.77个百分点，比同时期全国国内生产总值有所上涨。但粗放型的经济增长方式并没有从根本上转变，土地节约潜力较大，促进呼和浩特市土地资源的最大化利用，实现长久稳定的发展。本文以呼和浩特市为研究对象，通过分析呼和浩特市建设用地中出现的问题，得到建设用地集约的有关意见，分析结果可为分类引导呼和浩特市城乡建设用地集约使用提供更多的参考。

关键词：建设用地；集约利用；呼和浩特市

中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2018）05-0082-03

当前，呼和浩特市的城市化正处于迅速发展时期，建设更多的土地，用于城市的发展需要，其中非农建设占据了很大的面积。城市内部拥有很多存量土地，有较为严重的粗放使用状况。在土地资源不够充裕的前提下，经济增长形式也产生了一定程度的改变，从粗放转变成集约，不管是站在维护土地资源的角度还是站在经济增长模式最优化的方面，对土地集约使用的深入分析至关重要。长久稳定发展的基本思想以及城市规划方式的改变都给土地集约使用打下非常好的基础。所以，对该市建设用地集约使用进行深入分析，也是该市土地管理的关键要求。

一、相关概念

建设用地指的是用在建设构筑物，建筑物等方面的土地，通过土地具有的承载力，将土地当作基地以及大型生活场所，其主要包含建设，交通，水利工程，军事旅游以及城镇建设用地。建设用地集约利用需要完善土地的价格机制；不同的空间层次，建设用地集约利用的目标不同；建设用地集约利用表现为基本经济资源的优化组合；建设用地集约利用是一个动态的过程。

建设用地集约使用指的是在建设用地上恰当适度得增大劳动力投入，增大土地资源给人类社会带来的机制，集约用地大部分取决于社会经济活动历程，指的是利用提高生产要素的投入，增大土地资源使用效率，改进土地基本结构，让土地效率能够处于较好层次。

二、呼和浩特市新农村建设土地利用现状和出现的问题

当前，我国经济迈入用工业推动农业，用城市带领农村地区发展的新时期，在这个时期，呼和浩特市必须利用统筹城乡的经济发展模式，增大提高农村经济发展，使农民才能加快速度进入全面小康社会，实现国家建设强国的目标。因此，建设社会主义新农村的意义重大。

（一）呼和浩特市新农村建设土地利用现状

呼和浩特市2016年耕地是由55973.12平方米的旱地、44589.86平方米的水浇地、710.66平方米的菜地构成，总计达到101273.64平方米。在进行建设用地转换数据过程中，将当前的2766.66平方米的建制镇以及275.69平方米独立工矿，将它们合并起来，当作規划中的建制镇，地类码从202改变为212；将农村居民点当作规划基数中的，它的面积不发生任何改变，地类码从203变成213；将采矿用地总面积15.56平方米当作规划阶段里的采矿用地区域；将独立工矿用地总面积992.90平方米当作独立建设用地。在交通水利土地转换过程中，该市将交通、水利设施用地合并到一起，变成规划基数中的交通水利用地。转换以后它的用地面积达到1732.01平方米。其他不同类型建设用地转换过程中，将当前的特殊用地实施拆分，分成景区设施以及特殊用地。

（二）呼和浩特市新农村建设土地利用出现的问题

1.现有耕地使用不规范。在耕地上存在诸多的问题。首先村里的人口变动使土地多寡现象突出，土地分配有失公平。家庭成员的多寡直接影响拥有土地的多寡，造成村风不正的影响。其次在利益的影响下，某些村民随意改变土地使用类型，不能合理地利用土地。

2.在农业生产方面技术落后。呼和浩特市耕地的零星分布不利于村民在管理上能够起到积极的效果，也不适合生产过程中使用机械开展规模化生产；农田水利设施的不完善，导致高投入低产出的现象，生产防御水平落后。自然灾害提前预警不完善，没有抵御突发自然灾害能力，一场大水就会让村民颗粒无收。

3.农业经营粗放，耕地被闲置。由于经济发展以及房地产业近几年的兴起，其市场需求及房地产商对利益追求迫使建设用地越来越大。大部分的农民单纯地依赖于种植庄稼，难以维持正常的生活，更多的农民远走他乡，成为一名外来务工人员。有些农民则放弃土地，以至于农田长期荒废，浪费了土地资源，破坏了土地资源的可持续发展。

4.农村地区规划缺失，建设用地土地利用率低。呼和浩特市的有些地区在建设居民点时，主要采用了分散建设，导致布局错乱，占用土地面积大。另外，没有规定住房大小，也没有规定的高低标准，而且在质量方面更是存在很多的问题。不仅如此，基础设施需要进一步加强与完善，村内道路存在彼此隔绝不相通的状况，路面高低不平。

5.呼和浩特市的土地流转可操作性不够。法律规定土地流转坚持的原则是依法自愿有偿，重点关注土地承包经营权的流转问题，不改变土地用途，且要确保土地集体所有制性质，保证农民土地的承包权不受损害。房屋与土地两者是相互联系的，密不可分，只要出现房产转让，就一定要进行土地使用权的转让。无论是普通农民，还是城镇居民，他们都没有土地所有权，但是拥有土地的使用权。

三、呼和浩特市建设用地集约利用模式

（一）土地市场导向模式

建设用地集约利用水平得到较大的提高与土地市场发挥的作用密不可分[2]。模式的引导，加快发展土地市场，并逐步完善，优化市场配置土地资源，发挥基础性作用。经济得到跨越式的发展，社会取得了全面的进步，各种产业快速发展，人口大量增加，这些都给土地资源带来了发展的需求。在土地资源配置方面，坚持以政府为主导，目前土地价格严重偏离了供求关系，导致城市土地的利用结构不合理，也使得城市土地的空间布局极不科学。

（二）城乡增减挂钩模式

此模式主要的导向包括两方面：一是增加城镇建设用地，二是减少农村居民点用地[3]。有文昌等7个市县正在适用。它们共同的特点就是“城小村大”，所以坚持整治农村废弃空闲土地，以此为切入点，并且城乡建设用地的增减情况相互结合，优化土地资源配置，加快推进城乡建设用地集约利用的进程。

（三）“控增逼存”模式

此模式起到的作用就是要对城镇建设用地增量进行极其严格的控制，坚决制止城镇土地出现的低效增长以及形成的一种惯性，以倒逼机制，解决存量用地，既要关注最新增加的建设用地指标，同时也要全面考虑消化存量闲置土地，两者相互联系，并对存量用地要采取一切措施进行盘活，从而能够较好地集约利用城镇建设用地。

（四）“产业用地”协调发展模式

在这种模式的影响下，所有的市县要以发展特色产业为己任，加快发展优势产业，同时在发展的问题上，要始终坚持与相邻的市县发展上的错位，激活区域经济发展的活力，与此同时，要不断完善和创新土地配置制度，优化发展机制，重视土地要素组织功能可以得到有效的发挥，推进集约化利用产业用地的发展进程。

四、建设用地集约利用的政策建议

（一）树立科学的土地利用伦理观

首先要有尊重自然的意识。这就要求人们在对土地利用过程中，不管是单独的个体，还是有利益诉求的集团，对土地的利用必须要建立在对生态环境没有伤害的基础上。其次要形成一定的道德判断。人类在对土地使用中要对自己的行为形成道德判断，如是否充分考虑到自己后代子孙所拥有的土地使用权。再次要保证对土地进行必要的养护。由于土地的稀缺性和不可再生性，在土地使用过程中要考虑到使用损耗，保证土地的可持续发展。最后还要对土地使用有充分的价值判断。充分认识到土地所拥有的生态价值。

（二）处理好区域发展和耕地保护的关系

从经济学角度来看，只要对所占用耕地面积保持在一个合理范围内，这种现象的发生是正常的。但是，在实际发展中，这一合理范围很难进行量化，而且也缺乏必要的监管，这就使得无序、盲目的占用耕地情况时有发生，在一定程度上影响了城市正常发展对土地规划的使用，不利于区域经济的长期发展。

事实上，这种快速发展的城市化过程与耕地保护，本质上并不是一对矛盾体。由于两者之间呈正相关，即城市化发展对于提升土地集约化使用是有积极推动作用的，这就在一定程度了降低了对耕地的占用。但考虑到各地实际情况存在差异性，因此各地在对本土地的规划利用过程，一定要正确处理好区域发展与土地利用间的关系。

（三）实现土地制度创新，保证土地的集约利用

1.实行公众参与土地利用规划。随着公民参与社会治理意识的兴起，以及公众对政府政策制定和决策等影响力的扩大，使得公众参与已经成为土地利用规划中不可忽略的关键影响因素。

2.完善地价公示制度，明晰土地产权，引导土地利益的合理分配。土地作为一种特殊的商品，由于其与公众的生活息息相关，因此其交易过程应该尽可能地保持公开透明，这就要求政府相关部门要对土地的基准价格、标定价格和交易价格等内容，都需按照相关要求进行必要的公示。同时，要进一步完善我国土地公示制度，国家及各地方要加快制定与土地价格公示相关的制度规范，進而提升土地交易过程中的透明性和公平、公正性。

3.规范集体建设土地、宅基地使用权流转管理。进一步完善土地管理制度，制定集体建设土地流转管理办法，明确不同用地的主体、权责和义务；要做好对农村集体建设土地的管理工作，对于具有进入市场流通资格的土地允许其进入市场交易，并加强对交易过程的监管。

4.制定建设项目退出和土地再出让或转让制度。针对一些土地利用的节约和集约化程度不够高、建设用地利用效率低下的城市和农村等区域，出台新规定约束其本地政府用地规模扩大的权利和能力，严格控制其用地审批，并暂时阻断其土地招、拍、挂和土地类型转换等一系列流程。

5.建立建设项目用地控制制度。土地有关部门需要确立清晰的建设项目用地的指标批复流程和审查机制，进行顶层设计，使整个区域的土地利用结构和类型符合国家要求和城市发展要求，且合理合法，进而增强区域内土地资源的利用效率和土地集约节约化。

6.推行土地集约利用考核制度。针对建设用地指标的使用情况和实际利用效率，确立完善的评价体系，优化土地出让流程、出让细则和约束条款，保证项目用地使用的及时性和有效性。同时，重点关注建设用地的项目建设情况，将不符合验收标准或不符合土地出让约束条件的项目依法依规进行记录和责任落实；实施区域性土地节约集约利用的综合评估。

（四）建立统一协调的区域规划体系

一个区域的整体经济情况和区域系统的出现息息相关。区域的经济发展可以统筹协调区域内的各门类的产业分布情况和发展态势，优化产业配比和空间布局。通过实施特定的区域经济发展战略，结合区域规划、土地规划和城市规划的情况，保证区域内经济发展的分布情况和大体格局的完整性，进而使区域明确自身性质，选择适合区域自身的发展方向。

（五）优化用地结构和用地布局

因为我国经济发展的历史情况特殊，土地利用存在许多结构上的问题。第一产业和二、三产业的用地规模不具有协调性，而商业等第三产业用地的局限性比较大，占比较低。所以，针对这种情况，规划人员应当利用级差地租理论，在旧城改造和产业升级转型中改善用地结构，优化用地布局，有效配置土地使用类型。同时，在这个过程中，决策者应当把土地利用的综合效益放在首位，即社会、经济、生态三效的统一。城市核心区域的交通用地数量必须和中心区经济发展状况相协调，来保证经济发展过程中人流和信息流的流动速度，进而增加土地利用效率。

五、结论

本文通过对传统的土地利用模式的分析，结合呼和浩特的实际情况，论述了建设用地集约利用模式创新的路径和层次。一是通过土地的合理配置来保证土地价值的实现；二是针对用地类型实行土地资源类型的匹配，进而促使土地利用能够激发集聚效应和组合效应；三是推进建设用地利用的多维、多元化，使土地利用的形态效应得以显现；四是强调闲置土地的再利用，激活存量土地的使用价值。此外本文针对这几个方面，提出一些建议。

参考文献：

〔1〕邵晓梅，刘庆.地集约利用的研究进展与展望[J].地理科学进展，2011，（02）：86-89.

〔2〕麻战洪，申志军.湖南省建设用地集约利用评价[J].国土资源导刊，2006，（01）：21-24.

〔3〕张银花，王娜.内蒙古城镇社区公共安全治理模式研究[J].内蒙古民族大学学报（社会科学版），2017，（06）. （责任编辑 徐阳）