公共治理下的食品安全风险交流

自述：刘鹏

◉编者按

2018年7月19日-20日，由国务院食品安全委员会办公室指导、南方周末主办的“新食局公开课”在京举办。本次活动中，诸多部委官员、权威专家围绕主题“大市场监管时代的食品安全风险交流”，讲授真知灼见，我们摘录精华并在会后补录专家观点，以飨读者。

风险监管的本质问题，就是政府如何将有限的监管资源分配到不同标准的风险领域，从而在客观上和主观上最大程度地做到风险可控。

自述：刘鹏

中国人民大学公共管理学院教授

整理：南方周末特约撰稿 黄佶滢

食品安全的本质问题是公共风险问题，而公共风险本质问题是公共治理问题。食品安全是社会的公共风险，而确保国民生活在一个相对风险可控的社会，是任何主权国家政府非常重要的职责，这也是现代风险社会理论的基本观点。'

什么是公共治理？

我读书的时候，老师常常跟我们讲四个现代化，现在我们提出第五个现代化：治理现代化，这也是现代国家的第五项修炼。

工业、农业、国防、科技等四个现代化都是硬实力，治理现代化是一个国家、一个政府能否有效治理社会的软实力，它代表着，能否对这个社会提供优良的社会服务、公共服务，包括可控风险在内的公共产品。

治理和管理不同，管理更多强调政府自上而下，用行政手段达到目的，而治理在传统的中国语言环境中，即为社会治安综合治理。我把它总结为：党委领导+政府主导+群众路线。社会治安综合治理中有一个“枫桥经验”，即党政主导，依靠群众，预防纠纷，化解矛盾，维护稳定，促进发展。比如鼓励大家举报，让食品安全的犯罪分子陷入人民战争的汪洋大海，这就是走群众路线。而我们的管理是在专业化力量不足的情况下，提出依靠群众路线，它适合中国国情，但并非一种现代性、专业性的管理体制。

在公共管理学看来，人类社会是由政府、市场、社会三类组织构成的。政府不是万能的，它会有腐败问题，政绩工程问题，创新能力比不上企业。市场也会失灵，它有信息不对称、垄断、负外部性等问题。现在食品科学技术和加工技术越来越复杂，食品安全之所以成为一个现代社会的问题，很大原因是信息不对称。此外，社会组织也不是万能的，例如曾经披露的一些慈善组织也出现过腐败。因此，我们要解决公共问题，必须要依靠多种主体相互合作，建立相互合作且互信的网络体系，发挥各自的长处进行协作，最后达到人类公共事务良好治理的目标。

什么是社会风险？

风险跟危险、危害、灾难、不确定性是什么关系？

大家首先要认识到风险是有两个维度的，一个是客观维度，一个是主观维度。

比如我们吃的食品里有些致癌物质，致癌并不是说马上就导致癌症的发生，它只是跟癌症的发生有一种强烈的相关性或者因果关系。所以这首先是一种风险，从科学上来讲有一种必然的或者很强烈的相关意义，是客观维度。

但我们的风险更多是主观的，对同样有风险的事情，每个人的感知是不一样的。比如有的人被蛇咬了感觉没什么关系，有的人则会“十年怕井绳”，这是个案问题。同时也有源于社会转型带来的社会问题。五十年前，我们更多关注的是粮食安全，是吃不吃得饱的问题，现在我们慢慢开始关注食品安全问题，同时由于食品安全知识的专业性比较强，消费者对食品安全的主观认知也是有选择性的，最后落实到每个人，就是一个人的微观心理过程。

社会风险有很多属性，包括破坏范围、发生的概率、不确定的强度、普遍性、持久性、可逆性、效果的延迟性、利害的分配均匀度和潜在的可变性等。

我们主要讲讲破坏范围和发生的概率。据统计，历年来因食物中毒死亡的人数稳中有降，每年不到200人；而因车祸死亡的人数为7万人。作为政府，应该把资源投入在哪里？按照“把钱投在风险较高的地方”的思路，钱会更多地投入交通事故的预防。但是为什么公众这么关注食品安全？因为它范围广、频率高。假设你是政府官员，你的选择是应该把资源投入到那些破坏范围更大但严重性不大的问题，还是投入到破坏范围比较小但比较严重的问题？这实际上就是风险监管的本质问题，即政府如何将有限的监管资源分配到不同标准的风险领域，从而在主客观上最大程度地做到风险可控。

如何应对风险感知？

风险的客观和认知是有差异的，把事件以风险、愤怒为横纵坐标可分为四个维度。

第一是高风险，高愤怒。比如三鹿奶粉事件，此时控制风险应与风险沟通并行，组建风险交流工作应对小组，制定工作预案。

第二是高风险，低愤怒。比如像毒蘑菇致死、血燕造假事件，关注量并不大，但严重程度很高，对于这种事件，需要聚焦降低食品风险，分析公众认知情况，掌握公众认知的关键因素，有针对性地开展信息交流。

第三是低风险，高愤怒。比如特仑苏牛奶OMP、红牛兴奋剂事件，检测出来的物质没有健康损害，但是引起了愤怒。这时候食品安全风险交流是关键，重点应放在愤怒管理，与公众通过多种途径进行交流，降低公众疑虑。

第四是低风险、低愤怒。比如有人质疑生鲜乳蛋白的质量作假，这就是一种日常的风险沟通，关键在于主动、有步骤地开展相关交流和食品安全知识宣传，提高公众食品安全自我保护意识，提升公众食品安全认知水平。

公共治理有哪些启示？

第一点，确保食品安全风险交流的相对独立性。专业当然很重要，但比专业更重要的问题是要相对独立，就是跟这个事没有利害关系。当时方舟子发微博说普洱茶喝多了致癌，有人说普洱致癌这一说法是炒作，我们后来请茶学专家出来澄清，但仔细想想，茶学专家虽然很懂，却可能也深陷其中。

在西方国家做风险沟通，首先要做利益声明：没有买这个企业的任何股票，不是这个企业的咨询顾问，我只站在研究的角度，用科学数据说话，这一点非常重要。如果没有相对独立性，再权威的专家言论公众都会存在质疑。

第二点，要划分不同政府间的食品安全风险交流的事权责任清单。2016年的活鱼下架事件，从普通消费者角度来看，信息是支离破碎的。类似这种事件，由什么部门第一时间来沟通是需要有事权、责权划分的，而不是出现问题大家都不想交流，或者大家都想交流的现象，这样消费者就无法判断了。

此外，还要重视食品安全风险交流的本质：客观概率与心理认知的平衡；对食品安全风险交流的成本-风险-收益进行有效评估；建立良好的食品安全风险评估实践指引，实行精准沟通；同时建立食品安全风险交流的共同体，做到政府、企业、媒体、学者、公众的社会共治。