不动产登记档案管理的问题与对策

文 / 罗明 王爱莲

不动产登记档案是国土资源管理部门在依法开展土地、海域和林业等定着物登记活动中形成的档案，是不动产权属关系的凭证、原始记录的证明[1]。李克强总理于2014年12月22日签署第656号国务院令，公布了《不动产登记暂行条例》。该条例实施三年以来取得了一定的成效。总体而言，加强不动产档案的管理具有重要意义。但是，当前不动产登记档案的管理仍然存在一定局限，如不动产档案登记的职责与登记流程不系统、不明晰，不动产登记信息的共享与保护措施不够，存在用户隐私泄露问题等。在“互联网+”“大数据”“区块链驱动”背景下，不动产登记档案管难题亟待解决，这不仅关乎档案业务管理的发展，还影响到档案业务部门对数据科学管理的认知与能力。

一、文献回顾

以“不动产登记档案”“不动产档案”“房地产档案”为关键词等在CNKI等数据库中进行检索，剔除重复与不相关文章，共检索出有效文章105篇。从发文时间来看，2015年研究成果逐渐增加，2017年进入发文高峰期，占比51.43%。从研究热点来看，重视定义分析与现状总结。一是不动产登记档案的定义与相关概念厘清[2-3]，二是不动产登记档案的管理难题探析，围绕整合与利用[4-5]、保管方式变迁[6-7]等方面展开。从研究对象来看，逐渐由微观转向宏观，过去主要为房地产档案、房地产登记管理系统、高校建设登记档案等，现在逐渐被“不动产登记档案”所替代，涵盖范围更全面。从研究方式来看，由过去泛化理论到现在重视案例分析。关于不动产登记档案的探讨，愈发重视地域特色与案例融合，如案例分析包括了哈尔滨市[8]、长沙市[9]、天津市[10]等地市。从对策方案来看，呈现数字化、科学化色彩，如提出推进集约化管理、研发数字化不动产登记管理系统、基于动态配置的不动产登记档案管理等[11]，探析在系统平台上提供在线服务。总体而言，不动产登记档案管理研究处于发展阶段，成果相对淡薄，尤其在对策提出方面，“同质化”倾向严重，研究深度与广度有待加强。

二、不动产登记档案管理的问题

（一）档案来源：归档范围与数量扩大，但缺乏系统整合

表1 宝山近十年不动产登记档案归档数量（单位：卷）

随着不动产登记条例的推行，以及各地不动产中心的建立，不动产登记档案归档的范围与数量正在扩大。以上海市宝山区年鉴中不动产登记档案为例（见表1），2015年之后档案数量不断增加，归档类型和内部项目也逐渐丰富，涵盖文书档案、财务档案、拆迁许可证、预售许可证、销售方案备案、住宅交付使用说明、维修资金开户书、房地产权证等20余项，将不动产登记做到项目细化与证据保全。

尽管在种类和绝对数量上有所增加，但是在系统管理方面却存在诸多问题。其一是档案来源与整合的矛盾。以宝山区不动产登记档案为例，来源繁杂，包括农办（委）、编委办、财政、人社、国土、住建、法制办、政务办和税务等多个口多个层级，给整合分类带来压力。其二是档案数量与保管条件的矛盾。档案数量不断攀升，保存场所却十分有限。其三是管理方式与系统管理的冲突。随着不动产登记档案中“电子文件”成分增加，需要考量保管技术与鉴定手段，亟待集约式、规模化的规划管理体系。

（二）服务团队：服务人员增加，但存在条块分割问题

不动产登记服务人员数量整体呈现增加趋势，编制问题逐步落实。例如，广州市萝岗区编委印发《广州开发区城市建设及不动产登记档案馆（房地产档案馆）职能配置/内设机构和人员编制规定》，强调了增设编制，如监督部门和技术开发部门增设6人，扩大了不动产登记服务队伍，但依旧存在“条块分割”的窘境。在不同地域“不动产登记”的管理权属分配不清，有的被纳入国土系统，有的被纳入档案系统。然而，不同管理部门的“档案数据”开放程度不同或者不愿意共享信息资源，固守“资政”理念。此外，各部门的保管水平差距较大，尤其不动产登记档案“电子文件”部分的保存格式与要求不同，导致“信息碎片”和“信息孤岛”现象形成。

（三）技术层面：逐步推进数字化，但信息化问题凸显

随着信息技术的推进，各不动产登记管理中心也在着手推进不动产登记档案的数字化。以湛江市为例，当地不断加快不动产登记档案的数字化、信息化建设，2014年完成不动产登记档案扫描7.87万卷，2015年扫描9.82万卷，并构建“不动产登记档案查询系统”。但在这一系列数字化过程中，存在一些信息化难题。一方面，数字化单一，数据化进展薄弱。当前对不动产登记档案数字化处于简单的“扫描”阶段，对内容语义关联的深度挖掘几乎很少，致使档案信息难以向知识服务过渡。另一方面，信息隐私泄露问题频发。由于技术处理存在局限，加上部分人员的服务意识与信息素养程度不够，容易发生泄露用户信息。

（四）利用方面：查询量日益增长，但利用方式单一化严重

由于不动产登记档案在产权与经济民事纠纷中的凭证作用，加上群众法制与证据意识的提升，不动产登记档案的查询利用频次与需求不断增加（见表2）。

表2 上海市宝山区不动产登记档案年度查询利用统计

但增长量仅局限于“查询利用”层面，反映出不动产登记档案的利用方式单一，忽视了用户的个性化需求，用户表示“网点办理不动产登记过程线下排队时间长、效率低”。关于不动产登记档案的利用停留在“归档强度大与查询审批繁杂”的恶性循环中，造成用户体验不佳，对不动产登记档案信息与知识的了解甚少。

（五）法律规章：法规标准渐趋完善，但执行力度有待加强

在《物权法》《不动产登记管理条例》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国档案法》《中华人民共和国城市房地产管理法》为主线的宏观政策下，各地市也陆续制定并出台地区性法律规章，如《内蒙古自治区农村±地承包经营权确权登记颁证和草原确权承包及基本草原划定档案管理办法》《全国林地保护利用规划纲要（2010—2020）》《苏州市不动产统一登记实施方案》等，法规逐步完善。

由于法律纵横且缺少相互匹配的适应性，涉及应急处罚的案例较少，当发生信息泄露事件的时候，惩处力度也显得“人为柔性”，存在违法成本较低的弊病。这严重威胁了不动产登记档案的真实、完整与安全。

三、不动产登记档案管理的优化策略

（一）加强集约化管理，减少信息碎片存在

传统的不动产登记采用“各自为政、各有参与”的模式，呈现粗放、无序的状态，推进“集约化”显得尤为重要。“集”是统一管理和配置不动产档案资源的权属、收集途径等。“约”是优化管理业务流程，减少人力物力消耗，遵循简约、高效的宗旨。我们应当以不动产集中统一登记为基础，兼顾不同管理组织的档案现状，消解条块分割的遗留问题，打通档案资源的纵横脉络。例如，在流程纵向方面，不动产登记管理中心可以考虑“业务前置”，将登记环节与档案管理相关联，减少信息转移的噪音；在部门横向管理方面，应当加强专门业务登记室与档案管理科室等部门的沟通。

（二）打造优质服务队伍，落实基层部门间的沟通

为了盘活不动产登记档案管理队伍建设，达成基层部门区块联动目标，增进部门纵横交互、以点带面的沟通，需要做好人员引进与培训工作。一是新员工的引进工作。首先需要解决人员编制问题，通过个人申请与院校推荐等途径增加服务团队的数量。同时，选用综合性人才，如引进具有计算机知识、经济学知识的档案专业人员。通过出台专门的配套规章以提升档案管理人员的准入门槛。二是在职人员的培训工作。这要求注重服务信念、专业素养、沟通意识的综合熏陶。我们可以开展专家讲座、业务培训班、日常学习等渠道，做好常规管理，最终实现服务人员的跨部门合作，提高不动产登记档案服务队伍的凝聚力。

（三）克服管档技术难题，探索信息化服务模式

当前不动产登记档案管理的信息化进程停留在扫描数字化阶段，对档案内容的语义分析和数据挖掘不够，致使档案管理过度依赖人工识别和手工查询。云计算、大数据挖掘、海量数据存储、智能检索等集成技术的陆续涌现，为信息化服务提供了技术支撑。这要求建立“不动产登记档案数据库”，匹配用户的不动产登记信息，与用户信用和资产情况挂钩；运用监测系统，实现不动产档案数据实时控制，确保不动产产权移转情况与不动产档案信息同步变动，从而驱使不动产登记档案管理单个环节逐渐走向整体流程管控，实现不动产信息数据共享。

（四）注重利用方式多样化，拓展特色增值服务

这要求开拓多样服务方式，发掘不动产登记档案的经济价值与社会效益。第一，在利用空间层面，开通网络服务渠道。开发“不动产登记e时代APP”后，用户可以在该平台进行个人不动产信息登记，并学习相关法律文件。这不仅缓解了实体查询窗口的工作压力，还提升了网络空间知识服务的创新能力。第二，在利用呈现形式方面，可以开展“不动产登记档案长廊展”“专门登记档案展览”等活动。第三，在利用特色方面，可以融入地方特色资源。不动产登记档案与当地物质生活、文化传统、地理环境、历史风貌相映衬，能够见证地区经济、社会、文化的发展轨迹。