建筑退让红线空间开放化规划设计策略

陈定石 陶思静 江海燕

关健词：建筑退让；公共开放空间；规划设计策略

中图分类号：TU986

文献标志码：A

1 概述

建筑退让（building setback）是指建筑或构筑物必须后退道路、河流、水岸等及其他需要保护区域的最小距离，它在现代城市规划中主要包括了建筑基地退让道路红线及相邻权属用地两种形式[1]。本文研究对象主要是建筑退让道路红线空间，简称建筑退让空间（图1）。建筑退让空间与城市公园绿地、广场、道路等组成了城市重要的开敞空间。其基本功能是预留市政建设、道路拓宽、保持街道通风、采光等，并一定程度上体现了城市公平性。建筑退让空间拥有非独立占地特性，归属于建筑所在地块所有者。当前城市在“增量扩张”向“存量优化”转型背景下，继续新增独立占地的开放场地非常困难，而具有一定规模、紧邻街道的建筑退让空间，通过开放化的规划设计，成为未来城市环境品质提升的重要抓手和载体。

2 建筑退让在城市建设中的沿革

2.1 起源及主流沿革

通过文献检索，建筑退让在城市建设的应用最早可追溯到1799年在美国的康州（Connecticut），政府通过征用权方式控制临街建筑，主要目的是为了城市道路拓宽预留空间[2]。随着建筑技术的提高，20世纪初，美国都市区涌现大量摩天大厦，由于未设高度、容积率限制，满幅占地而建的高层建筑影响城市街道安全、功能、采光、通风等。20世纪20年代公众开始反思此类城市建设规划，仍允许采用裙楼基地100%占地而建，但采用街道日照角度、天空曝光面（Sky exposure plane）等影响控制，建筑到一定高度时须逐渐退缩，形成“结婚蛋糕式”高层建筑；20世纪60年代起，美国区划法（longingOrdinance）出台严格控制城市规划建设，通过建筑退让、建筑限高、容积率等硬性条件共同引导城市建设，并采用容积率奖励的政策[3]，鼓励开发商争取更高容积率时，促使建筑主动退让，创造更多城市公共空间（图2）。美国城市在容积率奖励与建筑退让相結合的合理引导下，建设出诸多典型宜人有趣的公共空间，在美国称为私有公共空间（POPS）。

2.2 我国城市建筑退让的概况

纵观我国建城史，住宅或临街商业多采用临街贴面，如岭南地区骑楼街。20世纪80年代上海市在第一次制订城市规划管理技术规定时，主要参考美国区划法的控制方式，至此国内建筑退让道路红线的规定正式出现[4]，并列入控制性详细规划的强制性控制指标。随后，该规定在其他城市被推广使用，并逐渐演化为各城市规划管理技术及编制必须遵循的强制性规定[1]。

目前多数建筑退让空间主要为广场、绿化、停车、交通功能。其不可建筑性决定了开敞性，却又常被忽视设计，以较简单生硬方式与城市道路衔接。不仅没有发挥退让空间积极营造特色城市空间的作用，反而因其封闭性或割裂性影响城市公共空间的整体性和舒适性[5]。

2.3 建筑退让空间的界定形式

建筑退让空间位于建筑与道路红线之间，是建筑与邻近开敞空间的一个重要过渡。基于产权的保护，通常会采用刚性或柔性两种方式划分用地与道路红线的界线，包括采用绿篱、围栏、围墙等直截方式划清界线，也会采用地面铺装、绿化、抬升式、下沉式等区分退让空间与道路红线的边界。由于规划管理技术对沿街建筑界面在高度、色彩等方面具有形态指引性规定，但缺乏建筑退让空间具体的形态指引，常出现同一街区沿线若干用地产权各自为阵的界定方式，形成犬牙交错的多种形态并存的“围墙”，造成不连续、不协调等问题（表1）。

3 建筑退让空间面临的问题

3.1 道路等级决定退让距离

目前我国普遍以城市道路等级直接决定建筑退让距离。通过比较分析多个城市相关的规划管理技术规定得出[6]，道路等级越高，沿街建筑退让距离越大，从支路退让2～3m到主干道10～15m不等，如东莞、广州、成都等；部分城市综合考虑沿街建筑功能、高度，如深圳、石家庄等。这种粗放的技术规定虽然能在一定程度上通过建筑退让为城市道路升级或调整预留空间，并减少汽车噪音对沿街住宅的影响，但大街坊式的建筑退让道路红线容易令本来就宽阔的道路横断面更大，加之缺乏精致化街道城市设计，影响城市街道步行空间的连续性、整体性和舒适性。

3.2 非独立用地性影响开放性

3.2.1 围墙内的独享空间

在我国最常见的封闭性住宅小区、单位大院和学校直接用围墙（包括篱笆墙）隔断道路红线与用地红线。封闭性的围墙不仅限制了这部分空间公共性，更严重的是降低了街道活力[7]。此类型空间形态导致狭窄的人行道功能变得单一，街道变得枯燥无味。如东莞南城区西平居住组团由多个封闭性住宅小区组成，围墙将彼此独立的小区建筑退让空间紧实地围闭起来，导致此处缺乏有趣的公共空间（图3）。

3.2.2 多重权属管理影响质量提升

建筑退让道路空间的开发权与管理权均属于业主。沿街开发地块往往归属于多个不同开发主体，每个业主对于沿街商业定位、氛围营造、招商等能力参差不齐，而一般商业性较差的沿街路段容易忽略环境设计（休息坐椅等）及夜间照明系统设置。萧条的商铺街道在现今网络经济冲击下越来越多，这样缺乏简·雅各布斯（Jacobs，Jane）在《美国大城市的死与生》中提及的“无形的眼”监视[8]的街道，缺乏安全感，甚至会增加犯罪发生的可能性。由于业主众多，或其主要开发商无能力改善街道环境，低品质的街道环境容易产业负面影响。

3.2.3 土地产权复杂难统筹建设优质开放空间

土地开发产权的私人性关系到建筑退让红线空间的复杂性。建筑退让道路空间开敞却不完全开放，公开却不完全公共。围墙、栏杆的广泛使用降低了公共空间的连续性、吸引力、易达性。

不同形式的建筑退让空间导致其与城市道路的衔接呈现不同的面貌或存在高差。退让空间与人行道空间难以形成协调统一建设，从而对整个街道甚至城市形象产生一定的负面影响。

3.3 沿街商业的停车设施降低开放空间质量

大多城市管理技术规定建筑退让空间的停车场不纳入技术指标中。一般情况，沿街商业建筑、商住楼将退让空间建设为停车通道，以此吸引驾车型消费者，却容易发生人车混行的状况，降低了步行的安全性。

目前，大量城市商业综合体为市民提供更多舒适、安全的购物体验，国内外优秀的步行区或商业步行街，如巴塞罗那兰布拉大街、纽约时代广场、广州北京路等临街商业都利用建筑退让道路红线部分改造为完全步行街区，成为市民喜欢、享受购物体验的街道。

3.4 退界空间缺乏特色

控规强制性管控建筑退让红线，普遍缺乏对这部分空间功能、形态的指引，尤其与沿线邻近地块之间的衔接，多数让业主私自决定其功能形态，造成地块之间犬牙交错的消极性空间。临街建筑界面与街道之间的“灰空间”是塑造功能丰富、具有活力街道的重要空间载体，城市设计层面重点针对独立占地的城市公共空间管控，而建筑退让红线这部分用地组织形式、步行空间质量提升等则较少涉及。

3.5 建筑退让加剧新城区街道空间消失

新城区规划多采用大街坊规划设计手法，次干道与景观性主干道构成主要路网，呈现出为汽车而规划的城市特点；一般尺度宜人的支路占比较低，此类型刚性框架往往忽略步行系统与街道环境营造。另外，多数城市控制指引采用“建筑高度=1.5倍（建筑红线宽度+退让距离）”，由于项目开发过程中，建筑退让红线距离与建筑高度成正比，业主追求利益最大化造成高层建筑成为时代主流，也直接导致其建筑红线退界更大。

另外，新城区规划地块之间由于缺乏空间联系，以致整体道路系统背离步街城市街道的空间尺度。首先是沿线建筑之间缺乏呼应，高层塔楼彼此的退让破坏了街道界面连续性，其临街商业氛围也容易被退让空间上的机动停车带破坏。居住区的建筑退让空间基本建设为封闭的优质绿化环境，即使人行道拥有安全舒适的步行空间，但其封闭性也削弱了街道的交往性和趣味性。

按照严格退让控制规划建设的新城或城市更新改造用地，为城市未来发展预留有一定的道路红线空间，但也导致中国普遍新城街道体验感差的弊病。以东莞为例，建筑退让城市次干道的距离为5～8m，以一个200m×200m的中等规模街坊来核算，其总退让面积超过了10%（图4）。

4 建筑退让空间开放化的策略

4.1 通过城市设计与控规引导建筑退让空间开放化

建筑退让空间是城市设计与控制性详细规划的重要控制内容，深圳、武汉和佛山南海等地纷纷通过专项规划提出非独立占地空间[9]、虚线控制和虚位控制空间、街道共享空间[10]等开放化途径。建筑退让空间是城市主要开放空间与绿地系统组成部分，随着“窄路密网”及“街区开放”的新思想在我国城市规划中逐渐落实，建筑退让有必要在城市设计层面中有所体现，如通过划定核心退让区及次要退让区，可以更好地组织城市开放空间的建设。

首先，为了保持沿街生活性，对于商住、住宅用地可限定其临街裙楼建筑红线。在不影响城市道路，满足建筑消防、通风采光等前提下，为了更节约用地，裙楼建筑可贴线建设，但必须有进深2～3m的底层灰空间，与人行道共同营造更具趣味的街道空间。

其次，划定塔楼建筑的退让界面线。高层建筑必须满足天空曝光面的建筑退让红线，一方面可以避免城市高层建筑采用同样形态，另一方面，退让式的高层可以营造出变化且有韵律的街道空间。

4.2 建筑退让结合道路高宽比形成多样化的开放空间

从功能上，控规只表示道路红线断面示意，应该作出建筑退让道路红线用地与道路之间断面形态指引，鼓励作为公共空间、步行区域功能，限制作为机动车停车用途。

从空间形态上，临街建筑高度与城市道路红线之间的高宽比是街道空间感受重要量化指标，而建筑退让距离直接影响两者之间的比例。

1）居住用地追求更高塔楼的时候，只要其满足控规的建筑密度、基本日照曝光面、城市通风要求的情况下，应鼓励其建筑裙楼沿街布置，通过临街商业提升街道活力。

2）公共性、商业性建筑等为了更好地组织高峰人流疏散，建筑退让一般较大。为了整体把控街道建筑空间连续性，商业建筑既应控制其最小距离也应控制最大退让距离，同时鼓励相邻地块建筑退让空间联合开发，建设更多的积极性场地，既满足其商业性用途，也可作为市民公共性空间。

4.3 鼓励沿街建筑界面功能化和公共开放化

随着城市建设用地越来越緊张，有必要合理利用有限的土地建设更多宜人的开放游憩空间。根据建筑退让空间的面积不同，除了保证其人流交通通行功能外，再指引建设休息座椅等设施，满足老人、小孩活动的需求。建筑退让空间是临街底层建筑与人行道之间重要的纽带，建筑功能形态决定了退让空间的功能形态。为了提高城市街道的活力，应该提高沿街建筑的价值，引导商业、服务业、公共服务设施尽量沿街布置，并强调其差异化、功能化发展。香港除了具有优秀的二层连廊系统外，其行人街道也非常有活力。规划控制鼓励业主将大量商铺和服务业设置在建筑裙楼，并有适当的遮雨檐篷，为街道提供舒适的步行环境，提高了街道活力。

建成区在不能修正城市道路与建筑退让距离的情况下，可统筹性地细化沿街空间。如广州自2015年起，为了保持退界空间的安全性与景观性，开始严禁新建设项目地块退界用作停车功能，并通过城市道路品质化提升建设为指引，提出“变道路空间为街道空间”的目标，通过“破墙”行动以及人行道空间与退缩空间一体化、精致化设计，消除退缩空间隔离障碍，增加街道开放空间。近两年，越秀区的东风路、沿江路，海珠区的新滘路、南沙区、黄埔区等都在积极推行，如东风东路羊城晚报集团单位前广场，已形成临街公共开放空间（图5）。

4.4 容积率奖励用地开发，增加公共开放空间

存量土地规划的当下，为了更好形成城市公共开放空间系统，可参考美国、香港等地容积率奖励方式，鼓励政府公共建筑及私人业主开放更多退让场地作为公共空间。临街开敞空间相对于商业楼顶花园，具有更强的可达性与可视性，政府公共建设用地应该主动开放退让空间供市民使用。政府可针对建筑退让红线用地的公共开放性，在土地出让过程中将建设责任明确加入到《建设用地规划许可证》中，作为地块出让的前置条件。为了避免退让空间私有化，明确业主与政府之间的权利与义务，包括建设与维护的责任主体，确保建筑退让空间的开放性和公共性。

针对预留有建筑退让空间的已建成私人建筑物业如居住小区、商业中心等，由于其复杂产权，政府可结合城市公共空间规划，出台相关政策优惠与业主协调，鼓励其开放退让道路红线空间供公众使用。如，东莞现实行的三旧改造政策，旧建筑拆除后所建设的沿街绿地、广场等用地可补偿2.5倍等量占地面积的建筑面积至开发地块，提高沿街开放空间的实施性。

5 结语

城市中的建筑退让道路红线用地具有较好规模本底、连续性、高度可达性及改造难度低等优势，其应与城市独立占地的公共空间共同为市民提供更多样性、更高覆盖率、更方便的公共游憩活动场所。沿街建筑应该与其退让空间、道路共同组成城市重要路径，共同承载商业活动、社区交往、步行通行等复合功能。

控规、城市设计层面的规划控管应进一步细化建筑退让红线及用地功能指引，统筹城市建筑退让空间，更好地建设城市公共空间系统，为市民提供更多方便游憩的场所。建筑退让空间与城市步行道路真正有机融合，构成宜人的步行系统、多样性的交往场所，才可激发更多人流，增强城市活力，提高城市品质。

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[6]东莞市城乡规划局.东莞市规划管理技术管理规定[S/OL].（2010-07-O8）[2018-02-15].http：//zwgk.dg.govcn/007329917/0201/201609/c92abfbf41c9490b9686bld7eb2be6b7.shtml.

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