小型农田水利基础设施建设思路研究

刘茂林

摘 要：本文基于笔者从事农田水利基础设施建设的相关工作经验，以小型农田水利基础设施建设为研究对象，首先分析了小型农田水利的内涵、特征和作用，进而探讨了当前小型农田水利基础设施建设中存在的问题，在此基础上，笔者详细论述了小型农田水利建设的对策和建议，相信对从事相关工作的同行能有所裨益。

关键词：小型 农田水利 基础设施 建设

中图分类号：TV93 文献标识码：A 文章编号：1674-098X（2018）01（c）-0029-02

1 小型农田水利的内涵、特征及作用

农田水利有狭义和广义之分。从狭义上说，是指以农业增产为目的，为防治旱、涝、渍、碱等自然灾害，对农田实施的灌溉和排水工程措施；从广义上说，除农田灌溉和排水外，还包括水土保持、灌区防洪、草场灌溉和排水、盐碱地改良、沼泽地改良、围垦、沙漠治理，甚至还可以延伸到农村饮水和乡镇供水等方面。在国际上，基本没有农田水利的概念，只有灌溉和排水，且农田灌溉和排水是农田水利的核心内容。通常所说的农田水利，是狭义概念的农田水利。对于小型农田水利工程涵盖的范围并没有技术规范统一规定，通常（特别是一些国家投资项目规定）指控制灌溉面积1万亩、农田排水面积3万亩、库容10万m3、渠道流量1万m3/s以下的水里灌溉工程，其作为农田水利基础设施的重要组成部分，为我国农业生产的发展和农民生活的提高做出了重要贡献。据统计，我国各类灌排工程控制范围内的塘堰、机电井、水窖、引排水闸、灌排泵站、渠溝建筑物等各类小型水利设施2000多万处，田间渠道、沟500多万km。

小型农田水利工程实际上覆盖了我国全部农田灌溉面积、排涝面积以及旱作农业抗旱补灌面积，是农田水利工程的“最后一公里”，直接关系农业生产和广大农民切身利益，对国家的粮食安全和农村经济社会的发展提供了重要的基础保障。主要内容是：修筑道路、平整土地、扩大田块、改良低产土壤、整修田间灌排渠系、植树造林等。基本任务是：通过兴修各种农田水利工程设施和配合其他各种措施，调节和改良地区水利条件和农田水分状况，使之满足农业生产发展的需要，促进农业的增产增收。（1）采取灌溉、排水等措施调节农田水分状况，满足农作物需水要求，改良低产土壤，提高农业生产水平；（2）采取蓄水、引水、跨流域调水等措施调节水资源的时空分布，为充分利用水、土资源和发展农业创造良好条件。

2 造成小型农田水利设施建设管理滞后的主要原因

2.1 管理责任不明确，管理体制不顺

改革开放后，广大农村实行分地到户、统分结合的承包制度后，农村集体经济组织慢慢地从小型农田水利工程建设和管理的主体地位中退出来了，这从一方面导致了我国小农水工程的管理体制不顺，管理责任不明确；而另一方面导致了农民的分散经营和农田水利工程设施集体受益两者之间的矛盾不断增加。广大农民习惯于集体主义制度下的用水，就是只是用不管理；而用水管理单位则是对于斗渠以下的小农水设施工程处于吃老本的现状，存在老化失修，甚至丧失基本功能的现象。最近几年来，虽然全国各地都相继探索小农水设施工程管理体制改革，但是目前为止完成制度改革的工程只有30%多一点，非常多的灌溉排水渠道，虽然以公益性和准公益性为主，却由于工程存在运行管理责任不明确，农民对参与建设和管理不积极等各种因素，导致老化失修的趋势日益严重。

2.2 有效机制未形成，投入存在缺乏

一直以来，小型农田水利工程建设和维护仅能获得的财政资金补助很少，主要靠农民自身投入劳动力来维持。据相关部门调查，20世纪末10年间平均每年投入到小型农田水利工程建设的农民工劳动力为70多亿个，最多的年份达到了100亿个，其中大部分投入到了水利设施的建设和维护中。目前来看，小农水资金投入缺乏形势严峻。第一，农村税费改革实行以后，试点的两个省份先后完全取消了“两工”，到2015年，全国基本全部取消了“两工”，这导致了在小农水建设中的农民劳动力投入降低。并且，农业税减免实行试点后，原本可以用于小农水设施建设的村级提留也消失了，这都增加了小农水工程建设投入供需矛盾。第二，实行分地到户、统分结合的承包制度后，农村广大农民产生了“公家的水、自家的地”意识，还有农业生产收入少和农民劳动力普遍外出务工等原因，农民投入劳力积极性受到很大降低。第三，小农水工程建设的中央财政资金下放金额从1980年的 23亿元补助费，增加到2013年的180亿元，并且这么少量的资金还有很大一部分用于了水管单位工资补贴、水土保持和水利工程建设配套，真真正正使用到小农水建设的非常少。据测算，如果想满足日益增加的粮食需求，保障我国粮食和水安全，农田实际灌溉面积要达到10亿亩，并且，用于灌溉的水量要维持在每年3600亿m3，只能依赖发展节水灌溉技术来解决新增加的1亿多亩灌溉面积，所以需要进行以节水为中心的续建配套来解决6亿亩灌溉面积。

2.3 产权制度缺乏激励作用，体制机制运转不畅

这主要有两方面的表现：一是管理主体存在缺位。只有大型的农田水利工程设立了专门的机构和专职人员管理外，而在农村，大部分的小型水利工程是处在“有人用、无人管”的尴尬局面，尤其是随着农村体制改革，农村土地以分散经营为主，小型的水利工程因为产权不明确，管理体制不顺，国家、村集体、农户之间权利和义务界定不明确，导致了小型水利工程管理和维护存在主体缺位的问题。二是运行机制运转不畅。很多管水机构性质不明确，经营性工程没办法良性发展，而公益性部分没有财政支持，这都导致了工程维护资金难以到位，管理薄弱，作用难以发挥，服务功能难以保障。再加上各地存在着重枢纽轻配套、重建轻管等思想，致使小型农田水利工程形成了“国家管不到、集体管不好、农民管不了”不良局面。与此同时，长久以来小型农田水利工程的管理、维修、维护资金渠道运转不畅，广大农民更是没有资金管理和维护，这都加大了工程的老化程度。

3 小型农田水利建设的对策与建议

3.1 合理划分小型农田水利的财权

小型农田水利的公益性特点决定了要在对原有事权不做大的调整的前提下，建立“财政为主，主体多元”的多元化、多层次投资机制，即投入责任主体应以政府为主，社会力量积极参与，农民投入原则上以投劳为主。因此，这就需要做好以下工作：一是创新改革小型农田水利工程建设的投资融资方式，通过财政贴息、优惠贷款以及以奖代补、奖补结合等方式，引导社会资金对小型农田水利建设的投入力度，实现资金来源渠道多样化；二是积极发挥公共财政投入的主渠道作用以及各级政府的主导作用，大力加强各部门间协调配合力度，建立健全公共财政稳步增长的机制，见图1。

3.2 引导农民参与小型农田水利建设积极性

农民是小型农田水利工程的直接受益者，也是小型农田水利设施服务对象，只有农民的认可和参与才能更好、更快地进行农田水利设施建設。在小农水项目建设上，应改变过去政府一手包办、农户参与决策少的状况，要利用新闻媒体、报纸、宣传栏、村务公开栏等媒介，加大宣传力度，使受益村民了解小型农田水利设施建设的意义，广泛提高社会各界特别是广大农民参与建设和管理的积极性。在实施小型农田水利建设过程中，采取“一事一议”的方式，坚持“村民自愿、直接受益、量力而行、民主决策”的原则，以政府资金为主，通过以奖代补、先干后补等多种方式，引导农民群众自愿投工投劳兴修水利，让农民从工程前期，到工程建设，到工程建后管护，积极主动参与。

3.3 创新体制机制，提高科学管理水平

农村小型农田水利建设内容广泛，建立工程良性的管理体制和运行机制是保证工程发挥效益的关键，因此要创新体制机制，完善建设程序，提高科学管理水平。一是创新小型农田水利建设管理体制机制。按照促进节约用水、降低农民水费支出、保障灌排工程良性运行的原则，推进农业水价综合改革，同时落实好公益性、准公益性水管单位基本支出和维修养护经费，妥善解决水管单位分流人员社会保障问题。二是完善绩效考评机制，提高财政支农绩效。小型农田水利设施建设项目兼有激励、引导和扶持作用，同时也兼有社会、经济、环保效益和长期效益等多重效益因素，要分类建立项目绩效管理模式，完善系统、动态的项目绩效评价机制外，还要努力做到推行小型农田水利设施建设的多元化评价主体，力求考评结果客观、公正，以及利用小型农田水利设施建设评价结果，确立支农资金绩效考评的权威性。

3.4 强化规划对小型农田水利建设的保障作用

一是要完善小型农田水利建设规划体系。加快小型农田水利规划的编制工作的进展，不同地区的工程项目要统筹安排，兼顾平原、山丘区和草原牧区的发展需求，采取工程措施非工程措施相结合，大中小微工程并举的方式，多元化、多层次推动小型农田水利工程建设稳步协调发展。通过县级农田水利规划来搭建平台，有效整合相关部门的水利项目资金，使县级农田水利建设规划真正成为各部门用于小型农田水利工程建设资金的整合平台，从而实现统一规划、集中使用，着实提高各类资金的使用效率。

参考文献

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