乡村振兴视域下工商资本投资农业合作机制研究

曾 博

(1.黑龙江省社会科学院，黑龙江 哈尔滨 150018；2.哈尔滨商业大学 经济学院，黑龙江 哈尔滨 150028)

一、引 言

随着农村土地制度改革的深化和农村基本经营制度的完善，新一轮农村改革进入深水区，党的十九大报告首次提出“实施乡村振兴战略”，2018年中央一号文件又对实施乡村振兴战略进行了全面部署，其中专门提到依靠“投资兴业”的方式服务乡村振兴事业，并且明确表示会“加快制定鼓励引导工商资本参与乡村振兴的指导意见”。乡村振兴战略的实施对工商资本投资农业提出了新的要求，如何引导和鼓励工商资本投资农业，如何整合现代农业生产要素，发挥工商资本的杠杆作用成为当前热议的问题。早在20世纪80年代，我国就有了工商资本投资农业的萌芽，但由于收益不尽如人意和政策受限，而没有发展起来。20世纪90年代中后期，随着农村经济的发展和农业产业化的不断推进，农产品的市场需求不断升级，小规模家庭生产经营与大市场之间的矛盾日趋突出，为了解决小农户与大市场的矛盾，工商资本投资农业开始出现，2002年《农村土地承包法》的颁布，明确了农村土地经营权和承包权的“两权”分离，允许农村土地经营权可在不同主体之间流转，工商资本投资农业的路径随之拓宽并且发生分化，为工商资本投资农业创造了条件*马增林，王娇：《乡村振兴战略背景下农村企业管理规范化研究》，《学习与探索》，2018年第3期。，其后，国家政策体系也加大了鼓励和引导的力度，自十八大以来历年的“中央一号文件”都涉及相关表述。

2013年“中央一号文件”首次提出鼓励城市工商资本到农村发展，随后，为解决部分工商资本经营管理不善、农民土地租金给付不及时、土地“非粮化”“非农化”等问题，2014年“中央一号文件”政策调整为，号召探索建立工商企业流转农业用地风险保障金制度，严格限制农用地非农化。进一步地，为有效地规范工商资本，2015年“中央一号文件”指出，要加快研究制定工商资本租赁农地的准入和监管办法，构建制度体系，以防止农地用途改变。2016年“中央一号文件”在之前基础上提出完善工商资本租赁农地风险防范机制，并将经验制度化。2017年“中央一号文件”提出研究制定引导和规范工商资本投资农业农村的具体意见，工商资本下乡开始进入制度完善化阶段。

表1 工商资本投资农业政策沿革脉络

受中央政策指导力度加大等因素的影响，近几年，工商企业直接租赁农户承包地增长较快，虽然直接租赁农户承包地的比例还不高，但流转面积每年高速增长。数据显示，2012年转入企业的农地面积比上年增长34%，2013年在2012年基础上又增长了40%*数据转引自中华人民共和国农业部网站：《农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇就引导农村土地有序流转答记者问》，参见http://jiuban.moa.gov.cn/zwllm/zwdt/201402/t20140223_3793616.htm，2014-02-23.。2014年末，工商企业转入的农地面积为3882.5万亩，约占全国农地流转总面积的10%*数据转引自人民网：《流入企业承包地年均增速超20%官方防范耕地非农化》，参见http://politics.people.com.cn/n/2015/0426/c1001-26904921.html，2015-04-26.，2015年流入企业的农户承包地面积达4600万亩，占流转土地总面积的10.4%*数据转引自新华网：《集体组织流转农户土地须获书面委托》，参见http://www.xinhuanet.com/legal/2016-07/05/c_129115941.htm，2016-07-05.。

党的十八大以来，中国已有8000多万农业人口转移到城市，但是到2030—2035年，农村还有近4亿左右的人口。如何建立健全城乡融合发展机制，如何使城乡居民共享经济社会发展成果，如何让农民在现代农业发展中有获得感，是解决好“三农”领域问题的关键。党的十九大报告对“三农”问题赋予了新的寓意内涵，当前，我国农业农村经济发展不平衡不充分的问题有：农产品供给的数量和质量不平衡，农业的质量发展不充分；农业生产的规模与效益不平衡，农业的效益实现不充分；农业的生产与生态功能不平衡，农业的生态功能发挥不充分；两个市场两种资源利用不平衡，农业国际市场和资源作用发挥不充分；各类经营主体发展不平衡，小农户分享农业现代化成果不充分*转引自中华人民共和国农业部网站：《韩长斌部长在全国农业工作会议上的讲话》，2017年12月29日。。农民作为乡村振兴的主体，是乡村振兴的受益者，只有调动亿万农民群众的积极性、主动性和创造性，让农民在现代农业发展中有获得感，才能真正实现乡村振兴。然而，随着工商资本投资农业的快速发展，实践中也出现了一些新的矛盾，这并不利于后续工商资本投资农业深层次、高质量的合作，缘于此，本文对工商资本投资农业合作方式选择、合作困境、合作风险等进行研究，并提出制度化设计，以期为“以投资兴业”方式服务乡村振兴的工商资本企业的管理机制提供建议，还可以为农业职能部门制定宏观调控指导意见提供科学依据，明确政策边界，保护农民利益。

二、工商资本投资农业内涵及可行性的理论阐释

(一)工商资本投资农业与资本下乡内涵的表述

对于资本下乡的表述。张良(2016)归纳了“资本下乡”的两种实践形式：一种是工商资本参与以“农民上楼”为主的土地综合整治项目，作为投资方获得节余建设用地指标出让的收益；另一种是工商资本大规模转入农地，帮助基层政府推进土地规模化经营，大力发展现代农业*张良：《“资本下乡”背景下的乡村治理公共性构建》，《中国农村观察》，2016年第3期。。李云新和王晓璇(2016)进一步将资本下乡界定为狭义和广义两种解释。狭义解释是指工商资本在农村流转土地从事现代农业生产经营的活动，典型模式是“公司+农户”；广义解释则是指在政府财政资金大规模“反哺”农村的背景下，城市工商资本大量涌向农村进行土地整理、土地流转和新农村建设并从事农业经营的一系列现象*李云新，王晓璇：《资本下乡中利益冲突的类型及发生机理研究》，《中州学刊》，2015年第10期。。李家祥(2016)将工商资本下乡经营农业定义为城市工商业者在国家政策的引导和利润的驱动下以资本形式注入农村，使城市资金、技术、人才等现代生产要素与农村土地等生产要素相结合，以规模化、集约化、企业化方式参与农业生产各环节和农业产业各链条以提高农业生产效率的现代农业生产经营活动*李家祥：《工商资本下乡经营农业：机遇与挑战》，《求实》，2016年第7期。。

现实中，工商资本投资农业和资本下乡的实践形式是一致的，工商资本进入农村大规模转入农地从事现代农业生产活动，即所谓的资本下乡。

(二)工商资本投资农业可行性的理论阐释

工商资本投资农业的可行性，这是早期引入工商资本投资时首要解决的理论问题。国内一些农业经济学者运用农业产业化、要素配置、规模经济等理论进行了阐释。

1.农业产业化理论阐释。该理论认为，农业产业化发展到一定阶段时有必要引导一些具备技术、人才、资金条件的工商企业进入农业一体化体系，充当龙头企业，深度参与农业资源开发、技术研发和农产品市场拓展，以龙头企业带动分散小农，形成生产销售一体化，从而提高农业运行效率(杜鹰和关锐捷，1996)*杜鹰，关锐捷：《关于积极引导大型工商企业进入农业领域的战略构想》，《经济研究参考》，1996年第5期。。汪杰贵(2017)指出，工商资本进入农地流转，通过与农村土地等生产要素的优化组合，专业化、规模化、企业化的生产管理方式，形成了产供销、种养加工一体化经营体系，不仅推动了农业科学技术更新换代，加速了传统农业向现代农业的转变，还促进了农业现代经营方式和产业组织形式的发展*汪杰贵：《突破农民自组织发展的绩效困境——基于乡村社会资本现代转型的视角》，《内蒙古社会科学(汉文版)》，2017年第7期。。工商资本投资农业产前、产后领域，培养和延伸了农业产业链条，增加了农业附加值，为农产品拓宽了销售渠道，拓展了农产品市场(赵祥云和赵晓峰，2016)*赵祥云，赵晓峰：《资本下乡与“三农”发展的关系辨析》，《中共福建省委党校学报》，2016年第1期。。由此，农业产业一体化被视为工商资本投资农业可行性的一个重要原因，事实上，我们也看到了工商资本的介入成功地联结了小农户与大市场。

2.要素配置理论阐释。改革开放以来，我国农业部门对非农部门长期的资本净流出，使得农业资本与农业劳动力要素关系高度扭曲，严重制约了农业生产力的提高，资本稀缺是农业要素禀赋特征需要克服的因素之一。此外，该理论认为，农业资本市场天然存在着“市场失灵”，即农业投资回报率低，对资本的吸引力有限，其单凭借市场化机制难以弥补资本投入的严重不足。要想突破低效率的资源配置，实现农业结构升级，必须引入资本，而工商资本投资农业则是可供选择的方案之一。刘铮和王春雨(2017)认为，加快推进现代农业发展，升级农村现有的生产要素结构，增加农业的资本投入是必要途径*刘铮，王春雨：《中国集体土地收益共享困境破解》，《黑龙江社会科学》，2017年第6期。。李云新和王晓璇(2015)认为，传统农业要想焕发生机，提高农业产值和附加值必须引进资本要素，资本要素与附着于土地之上的各项要素相融合促使农业效益可得性显著增强。从要素配置理论看，工商资本投资农业的可行性是对农业生产经营活动所需的现代生产要素“缺位”的一种有效补充*李云新，王晓璇：《资本下乡中利益冲突的类型及发生机理研究》，《中州学刊》，2015年第10期。。

3.规模经济理论阐释。现代农业发展需要实现土地产出规模经济效益，工商资本一方面可以通过降低生产资料成本、提高产中田间管理水平，在粮食产量增加的同时降低单位面积农业产出成本，实现规模经营；另一方面，也可以通过拓展产业链条和增加农业附加产值，获得规模经济效益(焦长权和周飞舟，2016*焦长权，周飞舟：《“资本下乡”与村庄的再造》，《中国社会科学》，2016年第1期。；穆娜娜和孔祥智，2017*穆娜娜，孔祥智：《工商资本下乡种粮的增收机制——基于案例的实证分析》，《农业现代化研究》，2017年第1期。)。涂圣伟(2014)将工商资本下乡归纳为三大正面效应，即规模经济效应、知识溢出效应和社会组织效应，其认为规模经济效应主要体现在：一是通过资金、技术、管理等先进生产要素关系的改变，优化生产要素结构，提高农业生产效率；二是通过土地流转集中土地资源，改变土地经营过度细碎化造成的规模不经济，实现农业经营效益的提高；三是通过增加资本存量，提升农产品市场流通能力，进而提高农业产业链整体效益*涂圣伟：《工商资本下乡的适宜领域及其困境摆脱》，《改革》，2014年第9期。。由此可以看出，工商资本投资农业可视为发展现代农业，促进农业农村现代化的理性选择结果。

三、工商资本投资农业实践合作考量

(一)工商资本投资农业合作模式的选择

结合实践案例，依据工商资本与农业生产要素相结合的途径，学者将工商资本投资农业划分为“二元论”“三元论”甚至“多元论”。“二元论”是将其划分为直接参与和间接参与两种方式，直接参与模式包括反租倒包、收购上市的农业企业，间接参与模式包括“公司+农户”“公司+中介+农户”(董越君，2016)。“三元论”按组织模式不同将其划分为“龙头企业+家庭农场”“公司自建基地”“公司+合作社+农户”(张红宇，2014)*张红宇：《如何发挥工商资本引领现代农业的示范作用——关于联想佳沃带动猕猴桃产业化经营的调研与思考》，《农业经济问题》，2014年第11期。。“多元论”划分的学者有钱良信(2002)、张长厚(2006)等。还有的学者将工商资本契约选择模式与资本规模相关联，认为当资本规模较小时，可通过商品契约采取“公司+农户”的合作模式；当资本规模较大时，则是通过资本整合土地、劳动力等生产要素契约，采取“企业+基地+农户”合作模式(贾晋等，2009)*贾晋，艾进，王钰：《工商业资本进入农业的路径选择：一个分析框架》，《经济问题探索》，2009年第12期。。从文献梳理中可以看出，早期文献，重点支持采用“公司+农户”“公司+基地+农户”模式，随着农业组织形态和新型农业经营主体的发展，工商资本投资农业合作模式呈现出多元化的形态，衍生出“企业+农民经济组织+农户”“合作社+家庭农场”等多种形态。特别地，提倡和鼓励农业中介组织、经纪人及专业协会的发展。

(二)工商资本投资农业的合作困境

1.强势工商资本与弱势农民群体。当前，工商资本投资农业存在的突出问题是由于有效利益联结机制的缺失导致的投资机会主义倾向和收益共享困境。长子中(2012)认为，在资本下乡的各个环节，潜藏着多维利益冲突*长子中：《资本下乡需防止“公司替代农户”》，《红旗文稿》，2012年第4期。，如果不加以引导，可能出现强势的工商资本所有者与大量弱势小农并存的农村新二元结构；涂圣伟(2014)认为，工商资本投资农业，由于缺乏必要的指引与约束制度，工商资本可能利用自身优势地位控制产业链，进而向小农转嫁风险，挤压农民生存空间*涂圣伟：《工商资本下乡的适宜领域及其困境摆脱》，《改革》，2014年第9期。；李云新和王晓璇(2015)指出，制度规则模糊性为基层政府、资本投资者、村干部等利益主体策略性分配农业发展利益提供了行为空间*李云新，王晓璇：《资本下乡中利益冲突的类型及发生机理研究》，《中州学刊》，2016年第10期。；杨鹏程和周应恒(2016)认为，资本的逐利本性决定了资本投资农业的“双刃剑”特性，资本与农户的利益摩擦会对后者产生排挤效应，农户与资本的关系须妥善处理，切实提高资本投资效率与农户收入水平*杨鹏程，周应恒：《工商资本投资农业的经济分析》，《广西社会科学》，2016年第8期。。从利益分配机制上看，平衡企业与农户利益之间的张力是实践中亟须解决的问题，工商资本投资农业利益分配原则是获取农户认同、加强合作、提高投资效率的基础，其也直接影响农户的合作动机和合作行为。明晰的利益分配规则的缺失，为强势群体策略性分配利益提供了行为空间，如果仅是实现了农业发展，而将农户排斥在外，不仅会带来社会不稳定的隐患，还违背了实现共同富裕的初衷。

2.基层治理困境。研究显示，在工商资本投资农业的过程中，基层政府成为工商资本企业的“代理人”，其后果是农民被动地在博弈场域中处于不平等地位，农民的合法权益受损，利益得不到保障，同时，也增加了基层组织的政治风险，进一步消解组织权威的合法性和公共性(冯小，2014)*冯小：《农民专业合作社制度异化的乡土逻辑———以“合作社包装下乡资本”为例》，《中国农村观察》，2014年第2期。。从相关文献中可以看出，在工商资本投资农业快速发展的过程中，资本作为一个外来的生产要素在配置资源时占据主导地位，基层政府对下乡资本的过度干预、利益相关主体间的纠葛多样性和复杂性、新增利益规则不明晰、利益分配制衡机制的缺失，使农户与基层组织的关系发生了变化，对招商引资、土地流转和规模经营产生不同程度的基层治理负面影响。从监管机制上看，我国多数基层政府拥有行政裁量权，但缺乏内外部监管，在工商资本投资时这种自主权引发了利益冲突，尽管农民对于土地的诸多权利获得了国家法律的认可，但农民却无法从中获得相应的经济机会和合理收益。

3.粮食安全威胁论。由工商资本投资导致的“非农化”“非粮化”及“圈地”行为引发了学界和政界的关注。赵俊臣(2011)认为，工商资本大规模地流转土地，“围而商用”甚至“围而不用”，容易产生耕地“非粮化”“非农化”问题*赵俊臣：《土地流转：工商资本下乡需规范》，《红旗文稿》，2011年第4期。。张尊帅(2013)也撰文指出，农业生产经营过程中会遭遇多重风险，为了规避和掌控风险，工商资本将优质农业用地转向风险较小、利润较大的“非粮”“非农”领域，这影响了我国粮食安全*张尊帅：《工商资本投资农业的风险及其防范》，《现代经济探讨》，2013第8期。(黄彩英和苏亚然，2013*黄彩英，苏亚然：《工商资本助推农业产业化建设的理性思考》，《农业经济》，2013年第7期。；宋雅杰，2014*宋雅杰：《河南省工商资本投入农业领域问题研究》，《商业时代》，2014年第8期。；梁瑞华，2015*梁瑞华：《涉农工商企业现状改善与新型农业发展—以河南省为例》，《人民论坛》，2015年第9期。)。此外，蒋永穆等(2015)基于实践样本分析指出，工商资本投资农业参与土地流转过程中，由流转大户将土地分级承包给不同层次的分包者实施农业生产，事实上，土地经过层级分包后的中等规模经营者才是真正的粮农，但在分包过程中，承包人多数转向了高附加值经济作物，亦或是产业链产前和产后等高附加值部分。然而，基层政府仅能约束与其有直接关系的流转大户，对其他分包者无权干预，反过来，国家补贴也是没有对真正的中等规模粮农进行扶持，导致种粮积极性减弱，威胁国家粮食安全*蒋永穆，鲜荣生，张尊帅：《工商资本投资农业的现状、问题及对策建议——一个基于四川省省际调研的样本分析》，《农村经济》，2015年第4期。。

(三)工商资本投资农业合作冲突的成因

1.资本逐利本性论。资本的逐利本性是导致合作冲突的重要因素。杨鹏程和周应恒(2016)指出，追求利润是工商资本投资农业的内在动力，产能过剩、农村土地闲置、土地流转政策调整是工商资本投资农业的现实依据*杨鹏程，周应恒：《工商资本投资农业的经济分析》，《广西社会科学》，2016年第8期。；涂圣伟(2014)认为，工商资本具有逐利本性，在其进入农业从事生产经营过程中，可能“鱼目混珠”，带来一系列问题，但是不能据此“妖魔化”工商资本下乡现象，产生的负面影响主要是由于相关法律、制度、监管缺位造成的，是相关配套改革没有紧密跟进的结果*涂圣伟：《工商资本下乡的适宜领域及其困境摆脱》，《改革》，2014年第9期。。潜在的政策含义是国家相关部门应当积极解决工商资本投资农业制度供给不足问题，正如德勒巴克(2003)所言，资本下乡做大蛋糕的同时需要相应的制度规则来适应相对价格的巨大变动。如果制度规则不能调整以反映新的稀缺价值和经济机会，那么经济体中将会出现耗散资源利用潜在资金的扭曲，其中一种表现形式就是为获取经济机会和资源价值而引发利益冲突*[美]约翰·N·德勒巴克：《新制度经济学前沿》，北京：经济科学出版社，2003年版，第176页。。利益冲突的有效治理依赖于制度环境产生的规则系统与工商资本投资利益机制的有效调适，这不仅要关注工商资本投资农业的经济效率水平，更为重要的是，关注农户主体权益的保障，以明晰的规则压缩策略性利益分配的行为空间，构建规则体系以瓦解灰色利益联盟，构建维权途径以实现动态治理。

2.多重风险论。有些学者从风险规避和控制角度解释了现有问题的成因。实践中，由于种植业营利性较弱，除了受不确定性的自然灾害风险影响外，农业生产经营过程中还受市场风险和道德风险影响。工商资本企业与农户合作是通过签订商品(要素)契约建立联系，契约中规定了双方的权利义务关系。契约签订主要有两种方式：一种是销售契约，另一种是保护契约。销售契约规定了企业向农户提供市场信息、农资供给、技术服务；保护契约则是企业与农户签订保护价收购合同，承诺以约定最低收购价格收购农产品。由于缺乏资产抵押而导致法律约束效力不足，农户和龙头企业存在着明显的缔约后的机会主义行为倾向，农业外部交易条件的多变性甚至加剧了这一机会主义行为。如当农产品市场价格波动强烈，市场价格高于契约中规定的价格时，农户将违反契约约定将农产品转售给市场，而这时龙头企业的原料很难在短期内通过市场交易获得，从而影响企业正常生产，导致利润受损；相反，如果农产品市场价格低于契约中约定的价格时，龙头企业可能有违约从市场中收购农产品的倾向，也使交易无法达成，农户利益受损。市场风险和道德风险源于契约双方地位的非对称性、契约约束的脆弱性及对机会主义行为有效制约受限。

四、工商资本投资农业绩效评价体系的构建

(一)工商资本投资农业绩效评价方法的选择

现有的工商资本投资农业绩效评价研究中，国内学者研究方法相对一致，主要集中在通过合作博弈或农户福利增减变化进行定量研究。王火根(2011)基于演化博弈理论，选取交易成本、规模性、资产专用性等因素，在更为一般的条件下分别建立了完全信息静态博弈模型和无限阶段重复博弈模型*王火根：《“龙头企业+农户”博弈模型研究》，《商业研究》，2011年第9期。；苏昕和刘昊龙(2015)利用演化博弈理论，对农产品生产和加工领域，影响农产品质量安全生产的因素进行了分析，并采用Net Logo仿真平台进行了模拟，观测不同参数设定对农产品质量安全演化博弈稳定状态的影响*苏昕，刘昊龙：《农户与企业合作下的农产品质量安全演化博弈仿真研究》，《农业技术经济》，2015年11期。；周业付(2016)通过考虑龙头企业与农户博弈的动态性和长期性，对农户策略选择进行了博弈分析和均衡分析，指出主体可通过学习不断调整策略以实现长期合作来获取收益*周业付：《基于进化博弈模型的“龙头企业+农户”订单履约机制研究》，《决策参考》，2016年。。米中威(2012)、魏际玲(2013)、易慧珺(2016)、孙加奎(2016)等学者均采用博弈论方法做出了实证研究，尽管研究结论不尽相同，但是对于形成公认的研究方法提供了可能。此外，李云新和黄科(2017)基于阿玛蒂亚·森可行能力分析框架，结合实证调研样本资料，通过构建资本下乡中农户福利水平评价体系，测算了资本下乡前后农户的福利损益增减变化情况*李云新，黄科：《资本下乡过程中农户福利变化测度研究——基于阿玛蒂亚·森的可行能力分析框架》，《当代经济管理》，2017年第11期。；还有的学者从工商资本和农户两个角度对工商资本进入现代农业进行了SWOT分析，对机会与风险并存进行了阐释。

(二)工商资本投资农业影响因素的分析

部分学者以工商资本投资农业评价结论为基础，对影响因素做出了探索性研究，一致认为，工商资本投资农业企业与农户的合作绩效不仅受外部政策机制环境因素影响，还受到内部因素的制约。王火根(2011)认为，信息是否对称、契约的完全性、惩罚机制是否完善、资产专用性强弱、龙头企业规模等会影响工商资本投资农业合作订单的履约率，进一步地，调整交易的不确定性和交易频率可以稳定农户与公司之间契约关系。其他学者还通过二元Logit模型、农户福利变化定量测度方法对资本下乡过程中参与农地流转的影响因素进行量化分析，结果显示，总收入中工资性收入的比例、户主受文化教育水平、家庭成员平均教育水平、家庭劳动力数量、非农就业人口比、家庭成员年龄结构、家庭抚养人口比、家庭性别人口比例等均不同程度具有显著的影响*姚凤阁，隋昕：《新型农业经营主体的融资需求影响因素研究——以黑龙江省为例》，《哈尔滨商业大学》(社会科学版)，2016年第5期。。

五、工商资本投资农业合作机制的构建

目前，关于工商资本投资农业如何构建合作机制的研究尚属于经验制度化研究阶段。现实中，农业纵向一体化过程中合作成分的兴起与发展的前提条件是资本和生产者的力量相对均衡，因此，工商资本与农户合作须体现投资绩效与农户主体权益的双重平衡。经济学理论认为，具有公平偏好及行为之本能的个体，可以拥有尽可能最优的合作机会和合作利益之组合，因而可以有最大的适存性；具有公平行为模式的群体，比遵循不公平行为模式的群体有更大的合作期望赢利，因而可以在群体竞争中胜出*董志强：《我们为何偏好公平：一个演化视角的解释》，《经济研究》，2011年第8期。。工商资本投资农业的合作应在保证交易稳定性的基础上寻求有效的利益联结机制、利益诉求维权机制和合作风险防范机制。

(一)相关主体有效利益联结机制的构建

逐利是工商资本投资的本性，工商资本投资农业的过程中我们要尊重市场经济价值规律，要兼顾逐利资本与弱势农户的利益，既要重视工商资本投资企业也要保护农户的合法权益，实现“双赢”。目前，工商资本投资农业合作模式多元化，因此工商资本与农户间的利益联结机制也是多元化的形式。利益冲突的根源在于缺乏利益分配的制度规则，因此共享困境和投机倾向的治理核心在于利益分配结果和利益分配规则的有效界定，以及制度规则与工商资本投资的有效协调。基于此，可以从以下几个方面进行改进：一是完善合作收益分配机制，构建明晰的利益分配规则。要探索规范的土地流转书面委托，由合作社内部协商确定土地流转价格和农户利益分享机制。工商资本投资农业过程中，土地流转和利益分配等重要事项发生时，必须经过合作社全体农户书面委托进行租赁，以保障农户的参与权和知情权，并建立公开渠道，及时、准确地将重要事项信息公开。如建立二次返利机制。农户通过入股分红可以充分享有土地承包经营权入股的市场价值，其可以拓宽农户共享收益的途径，增加农户在加工、流通环节的收益。二是建立基层政府行为约束机制，明确政府与市场的边界、明确政府权力与利益的边界，压缩基层政府策略性治理的行为空间。通过激励相容的权责边界划分，建立有效责任追究与监督机制，发挥基层政府公共理性，对工商资本企业行为进行恰当监管，可以尝试在土地流转中引入“权力清单”“责任清单”制度。三是通过新型农业经营主体的发展，建立新型利益联结机制。可以通过种植大户、家庭农场、农民专业合作组织等新型经营主体的带动作用，在节约内生交易成本的同时，将农户联结形成紧密的利益共同体，建立新型利益联结机制。

(二)利益主体诉求和维权机制的构建

我国农民在经济事务中的组织化程度较低，农民在与企业或政府博弈的过程中，博弈双方力量不平衡，为有效达成互信互惠，改变利益博弈势力结构，必须重视农户利益诉求和维权机制的构建，要让农户利益受到侵害时善于用法律来保护自身的合法权益。具体来讲，第一，要建立农民利益诉求表达的平台，政府可以为工商资本企业与农户沟通搭建桥梁，让农民表达真实意愿，实现农民话语权，并促成其形成常态化沟通。第二，加强媒介宣传教育，提升农民的维权意识，学习如何集中民意，如何有理有据地为自己争取权利。第三，提升农民组织化程度。在工商资本投资农业过程中，为挣脱乡村治理困境，需发展农民经济社会事务组织，将农民有秩序地组织起来参与基础组织决策，通过集体形式以合理方式表达诉求，以农村社会力量为农民争取权利，提高博弈的势力，这种有组织的表达更容易产生效果。第四，建立农村土地流转仲裁机构，为工商资本企业和农户提供法律仲裁服务。

(三)风险防范机制的构建

工商资本投资农业过程中交易原则、交易方式、监督管理的规范性，可以有效避免利益主体冲突的发生，具体体现在事前、事中和事后监管制度及违约处理制度。事前制度应完善涉及工商资本企业农业经营开发资质、生产经营能力、履约和信用能力、租赁农地年限、承包土地面积等的资格准入制度、上限控制制度和申请报备制度。如应明确租金给付保证金比例和周期，并指定专门银行设立风险保证金专户，保证金不得挪作他用，合同租赁期满时，如无违约行为的，应当及时退还给租赁者。事中制度应完善工商资本企业租金或保证金的缴纳制度、工商资本是否按照合同约定在租赁农地上直接从事农业生产经营、工商资本经营情况等监管制度，强化租赁农地的用途管制，以防止土地“非农化”“非粮化”。事后制度应完善工商资本投资农业期满后，对工商资本企业是否拖欠租赁费、是否在土地经营过程中破坏土地污染环境等情况的事后监管制度和违约处置制度。