创新扩散视角下政府数据开放平台发展水平研究：基于全国18个地方政府的实证分析

汤志伟，郭雨晖，顾金周，龚泽鹏

（1．电子科技大学政治与公共管理学院；2．四川大学－香港理工大学灾后重建与管理学院）

1 前言

随着信息技术的飞速发展，各类数字化政府服务普及程度不断提高。在服务过程中，政府积累了海量的数据资源，Attard等学者提出通过开放这些尘封的数据并加以合理利用，可以有效推动经济发展、促进政府透明、释放社会和商业价值。［1-2］因此，近年来全球范围内掀起了政府数据开放运动的浪潮。2009年，奥巴马政府颁布《开放政府指令》，以“透明”、“参与”和“协同”原则发起政府数据开放战略；［3］2010年，澳大利亚和丹麦分别发布《开放政府宣言》和《开放政府创新策略》；2012年，英国颁布《开放数据白皮书》等，越来越多的政府制定有关实施数据开放的政策法规，并建立起政府数据开放平台。2015年，中华人民共和国国务院在《促进大数据发展行动纲要》（以下简称《纲要》）中也明确提出要加快政府数据开放共享，要求在2018年建立起国家政府数据统一开放平台。虽然《纲要》发布时间较晚，但伴随着大数据的发展，上海、北京等地已率先建立起相应的地方政府数据开放平台。目前，我国已建立了包括省级、副省级、地级、市县级在内的20余个政府数据开放平台。

在政府数据开放平台建立的起步阶段，通过以评促建、评建结合的方式衡量当前数据开放平台的发展水平，有助于政府对数据开放平台的改进和完善提供指导性建议。郑磊等指出，政府数据开放平台的发展水平主要由基础、数据、平台、利用和效果五个方面构成。［4］开放数据的核心是数据，价值产生也来源于数据本身，处于起步阶段的政府数据开放平台的发展水平主要体现在“数据层面”，如，数据开放程度、数据覆盖范围和数据持续更新等。当前数据开放平台的发展水平能反映各级各地政府对国家战略的执行力度及政府数据开放的实施情况，其水平越高，代表当前政府数据开放平台的实施情况较好，数据更能被社会公众合理利用，更能促进数据价值的产出。

2017年5月，以数据为核心，围绕数据标准、数据质量、数据管理等“数据”指标所构成的《中国地方政府数据开放平台报告》（以下简称《报告》）在贵州发布。《报告》指出，目前我国地方政府数据开放平台发展水平参差不齐，其中，有的平台建设时间较短，但发展水平较高；有的平台级别较高，但发展水平靠后。

为此，本文通过文献梳理，发现有关数据开放平台发展水平的研究成果较少，并且这类文献主要针对个别城市探讨数据开放平台的发展现状，或是采用定性评价的方法进行现状描述及比较，或是通过数据统计进行简单地描述性分析。虽然这些研究发现了平台建设的一些问题并提出相关的对策建议，［4-6］但仍未能解释数据开放平台发展程度不一背后的深层原因。由于政府数据开放属于一种政府创新服务，而政府创新扩散理论在解释政府创新上效果显著。［7-9］因此，本文基于政府创新扩散理论构建解释模型，通过收集城市相关统计数据对模型进行实证检验，以探究影响政府数据开放平台发展水平的因素，进而解释差异出现的原因。

2 理论基础与模型构建

2.1 政府创新扩散理论

政府创新扩散理论旨在解释公共管理与政策创新过程中政府创新性行为的扩散原因，［10］其认为政府的创新受到政治、经济、文化、社会、组织、领导、府际竞争等因素的影响。［11］目前，政府创新扩散理论已被广泛应用于电子政务领域的研究中，如，殷存毅等为了解释我国基层政府电子政务回应性建设的区域差异现状，基于政府创新扩散理论，构建影响电子政务回应性的分析框架，并采用全国923家县级政府门户网站回应性的在线测评数据进行实证检验；［8］马亮应用政府创新扩散理论研究电子政务在我国省级政府中的发展情况，研究结论显示政府资源和能力、公众需求、区域环境等内部因素与电子政务发展显著正相关；［9］樊博等从政府创新扩散理论的组织层面分析政府部门的大数据建设能力，发现组织支持、组织兼容、公平创新的组织文化对政府大数据能力有着积极的正向作用。［12］可见，在有关政务新技术的研究中，政府创新扩散理论得到了国内学者的认可和采纳。由此，本文将运用该理论建构政府数据开放平台发展水平的影响因素模型以进行后续研究。

2.2 模型构建与假设

政府创新扩散理论中提到，一项创新的发展过程是内部因素和外部因素共同作用的结果。但由于我国已建立数据开放平台的地方政府较少，并且周边地域内的政府大多数并未建立数据开放平台，使得外部因素如府际竞争压力的影响几乎不存在。因此，本文暂不考虑外部因素的影响作用，仅从内部视角出发建构研究模型。基于此，根据政府创新扩散理论提出的内部因素，从政治、经济和社会三个方面构建解释政府数据开放平台发展水平差异的“政治－经济－社会”三要素模型（见图1）。

图1 “政治-经济-社会”三要素模型

（1）政治要素。在政府数据开放平台的发展中，离不开数据的发布者、参与者以及所处的政治环境。有学者指出，政策的制定与优化有利于地方政府社会治理创新，［13-14］其对数据开放的实施起着至关重要的基础性作用，［15-16］政府可以通过广泛制定政策的形式以监督数据开放运动的有效实施、规范数据开放的行为、保护公民的隐私与国家安全。此外，郑磊等学者也指出高层领导的支持有利于推进政府数据开放，［6,17］正如国务院总理李克强在2015年全国两会上公开表态支持政府数据开放一样，设想没有高层领导的支持，政府机构甚至不愿在部门之间共享数据，又如何谈及向社会公众开放数据。而高层领导的重视更多的来源于他们本身所具有的政治领导力，从而能推进政策的有效执行。［18］基于此，提出下列假设。

H1：数据开放政策数量越多，则政府数据开放平台发展水平越高。

H2：政治领导力越强，则政府数据开放平台发展水平越高。

（2）经济要素。根据现阶段研究发现，政府创新活动的发展离不开经济力量的支持，而作为政府创新活动之一的电子政务，其发展也受制于区域经济水平。［6,19］除此以外，伴随着经济实力的蒸蒸日上，公众和企业在数据上的供给力将大幅提升，［20-21］从而正向促进着政府数据开放的发展水平。［22］由此，考虑到地方经济实力对于政府数据开放水平存在着一定的影响，提出下列假设。

H3：地方经济发展水平越高，则政府数据开放平台发展水平越高。

（3）社会要素。政府数据开放的根本目的在于公众对数据的需求与利用，只有通过公众对数据进行广泛的价值挖掘才能“数”尽其用，释放更多的社会和商业价值。世界银行在“开放数据准备情况雷达图”中也分析到，公众对数据的初次与再次需求能力影响着政府开放数据的实行。［23］当然，在大数据时代，政府数据开放战略的制定也需要一定的科学技术作为现实基础，信息通信技术与相关人员的ICT（Information andCommunicationsTechnology）技能在政府数据开放的发展中不容小觑，［6,22,24］因而城市整体的信息产业发展水平影响着数据开放平台的高效建设。由此提出下列假设。

H4：公众对数据的需求越大，则政府数据开放平台发展水平越高。

H5：信息产业发展水平越高，则政府数据开放平台发展水平越高。

3 研究设计

3.1 研究对象

中国地方政府数据开放战略正处于起步阶段，仅有少数地方政府建立了政府数据开放平台。本文根据《报告》，并考虑相关数据的可获得性，选择其中18个地方政府（包括5个省级政府、5个副省级政府与8个地级政府）的数据开放平台作为研究对象进行研究。

3.2 变量定义

（1）因变量：政府数据开放平台发展水平。该项数据来源于复旦大学数字与移动治理实验室于2017年5月发布的《报告》，该报告在借鉴其他国际评估标准的基础上，立足我国政府数据开放的实际情况与发展阶段进行评估，其评估结果具有科学性和现实性。因此，本文采用报告中的地方政府数据开放水平指数来衡量政府数据开放平台的发展水平。

（2）自变量：政策数量。目前我国所制定的政府数据开放政策中，大部分是“十三五”规划、大数据产业发展、电子政务与“互联网+”、智慧城市发展规划等政策的一部分，鲜有直接针对政府数据开放所制定的具体政策。而在实际政策执行过程中，明晰而完善的政策更能直接促进政府数据开放的实现。因此，在初次搜集全国地方政府有关数据开放的政策后，进行进一步的政策筛选，最终选出内容具体、相关度较高的政府数据开放政策9份（见表1）。从政策的发布时间不难看出，我国地方政府针对数据开放所制定的政策均是最近两年才颁布，且部分政策从标题中仍未明确指出数据开放，但其中所涉及的数据开放内容相较于有关政策更为具体和全面，因此仍将其纳入，但在政策数量中只计为0.5。

表1 政府数据开放相关具体政策

（3）政治领导力。地方政府的最高行政领导对政府战略的实施有着非常重要的影响。根据Hambrick等的研究发现，行政首长的领导力可以采用领导者的年龄来作为代理变量进行测量。［25］因此，本文以地方政府最高领导者的年龄，即地方政府党委书记的年龄来衡量政治领导力。

（4）地方经济发展水平。虽然地区生产总值可以很好地反映当地方的经济发展水平，但是，其难以排除地区人口规模的影响。此外，诸多研究在衡量地方经济发展水平时均采用人均地区生产总值来进行考察。［26-27］因而，本文采用人均地区生产总值来衡量地方的经济发展水平。

（5）公众需求：公众对政府数据开放平台的需求情况。城市的互联网用户越多，采纳政府服务和运用政府数据的公众可能会更多，因而，互联网用户数可以在一定程度上反映公众对政府数据的需求情况。为衡量公众需求状况，可采用互联网宽带接入用户数来进行度量。

（6）信息产业发展水平。信息产业发展水平可以反映地区信息技术能力，对于信息技术能力较强的地区更有基础打造优质的“互联网+”、大数据、云计算等高新产业。为了排除城市规模等因素的影响，较好地体现城市信息产业发展的状况，本文采用信息产业生产总值占地区生产总值的比重来测量地方信息产业发展水平。

3.3 数据处理与分析

（1）统计数据与描述分析。基于上述变量定义，同时为避免因果关系反转，本研究选取的自变量数据均来自于《报告》发表前（2017年5月前）的政府统计数据（见表2）。可以发现，虽然目前许多城市均建设了政府数据开放平台，但只有上海市、贵阳市和哈尔滨市出台了专门的数据开放政策，而广东省、广州市和青岛市只是将数据开放内容嵌入在政府信息公开、大数据、“互联网+”的相关政策中。差距较为明显的还有城市经济水平，所调查的城市中，有9座城市人均地方生产总值超过了10万元/年，较低的如梅州市只有2.4万元/年。除此以外，北京市和上海市的信息产业发展水平名列前茅，与其他城市相比优势十分显著，可见这两个城市在我国信息产业中有着举足轻重的地位。

（2）回归分析。在数据分析环节中，首先运用统计分析软件SPSS 22.0对地方经济发展水平、信息产业发展水平和公众需求三项数据进行对数处理。其次，对数据进行异方差检验，由标准残差的常态P-P图（见图2）和散点图（见图3）可知，该回归模型不存在截面数据常见的异方差问题。再次，进行回归分析，分析结果见表3。从表3中可知，模型的容差在0-1的取值范围内，VIF值也在可接受的标准范围内（0＜VIF＜10），说明各变量之间不存在多重共线性问题。根据结果显示，调整的R方为0.636，表示能解释总变量为63.6%，F值为6.947，显著性概率0.003＜0.01，说明该模型总体效果达到显著性水平。同时，政治领导力、公众需求的显著性分别为0.359和0.158，说明政治领导力和公众需求影响政府数据开放平台发展水平的假设未通过检验，即H2和H4不成立；政策数量、地方经济发展水平的对数和信息产业发展水平的对数在0.05上显著，因此H1、H3和H5成立。

表2 变量与数据

图2 标准化残差的常态P-P图

4 讨论

图3 回归模型的散点图

表3 回归模型分析结果

本研究基于政府创新扩散理论，建立“政治-经济-社会”三要素模型来探究政府数据开放平台发展水平的影响因素。通过回归分析发现，政策数量、地方经济发展水平和信息产业发展水平正向影响政府数据开放平台发展水平，而政治领导力与公众参与对其的影响不显著。

（1）政策数量正向影响政府数据开放平台的发展水平。从我国地方政府数据开放的现实情况来看，虽然大部分城市出台了与数据开放或数据共享相关的政策，但绝大多数是将该政策嵌套在大数据、信息公开、“互联网+”等政策中，缺少具体、专门的政府数据开放政策，导致政府部门在执行上述政策时，可能因目标不明确，而在具体操作时存在难以协调与把控的现象，以致其中数据开放有关政策的实施未达到预期效果。［28］因此，本研究推论政府数据开放政策作为政治要素的关键内容对政府数据开放平台的发展水平起着重要作用，地方政府颁布明确、完善、科学、具有针对性的政府数据开放政策更有利于数据开放运动的有效开展与价值实现。［13］如，贵阳市政府在《贵阳市政府数据共享开放条例》中明确提出总则、数据采集汇聚、共享、开放、保障与监督、法律与责任等具体内容，使得其数据开放平台的建设有据可依，同时显示出较高的发展水平。

（2）虽然许多学者认为政治领导力对于政府战略的推进起着关键作用，［6,17］但本研究的数据分析显示政治领导力对于数据开放平台发展水平的正向影响并不显著。笔者认为可能的原因有两方面：一是本研究选择衡量政治领导力的指标为领导年龄，而没有选择其他的个人信息，如，最高学历、毕业院校、性别等，［25］使得对政治领导力的衡量不够全面；二是据心理学研究显示，中年领导者往往更具创新性、包容性和敏感性，容易接受新鲜事物和观念，有更强的开拓精神，而老年领导者则拥有丰富的从政经验，处理政治事务的方式方法更具领导性与稳定性。［29］可见，不同年龄的领导者各有其行为特点，因而用领导者年龄代表政治领导力进行分析所得出的结果具有不确定性。因此，未来研究应提升测量政治领导力的全面性和准确性。

（3）回归分析结果显示假设H3通过检验。从全球范围来看，开放数据发展程度较高的国家，其经济实力也较好，这一现象在我国也得到同样的体现，说明地方经济发展水平越好，越有利于政府数据开放平台的建设。［20-21］政府数据开放作为一项新兴的政府战略，良好的财政支持是其有效发展的重要保障。［19］此外，当地方经济水平提高、企业效益提高、人民生活水平提高，公众和企业将有更多的时间和财力进行包括互联网行为在内的活动，从而能够产生海量的数据供公共部门采集。当采集的数据越精确、越全面，政府部门通过数据开放平台所公开的数据才能更有力地激发社会对数据的需求力与消费力，发挥数据背后的潜在价值。［30］因此，经济要素是一项促进政府数据开放平台发展的重要因素。

（4）信息产业发展水平对于政府数据开放平台的发展至关重要。随着信息技术的发展和网络的普及，国家开始大力推进大数据、云计算和“互联网+”等战略，这些战略的实施一方面推动信息产业的发展，另一方面也通过信息产业的发展进一步促进战略的实施。如，马海群指出，开放政府数据作为大数据战略中的重要组成部分，也受到信息产业发展水平的影响。［22］并且，信息产业作为极为重要的技术性产业，是全面数据采集、支撑数据开放、保障数据安全、促进数据利用的重要基础。［31］

（5）公众需求影响数据开放平台发展水平的假设没有通过检验。由于目前我国地方政府数据开放平台仍处于起步阶段，公众对该平台的知晓情况较差，故而利用程度也较低。［21］同时，根据数据开放的标准，政府所开放的数据是不加解读的原始数据，对该部分数据的解读需要具备一定的专业知识与数据处理能力，因而该门槛阻碍了社会公众对政府数据开放的使用。就现阶段来说，公众需求程度还难以起到促进政府数据开放平台发展的作用。

5 结论

5.1 结论与启示

本研究通过构建的“政治-经济-社会”三要素模型来解释政府数据开放平台发展水平差异的原因，通过定量分析得出政治要素中的政策数量、经济要素中的地方经济发展水平、社会要素中的信息产业发展水平共同影响着政府数据开放平台的发展水平。由此，本研究认为，发展水平差异的原因在于各地区政治、经济和社会发展程度的不均衡。具体来讲，地方经济发展水平与信息产业发展水平作为基础性条件，是政府数据开放平台建设的物质基础，而我国各地区之间经济差异大、信息产业规模不同，使得政府数据开放平台的发展程度不一。此外，部分地区虽然经济和信息产业发展水平较好，但平台的建设水平仍相对较差，本研究认为可以用政策因素进行解释。政策作为政府行为的纲领能明确具体的目标，并在实施过程中起着有力的监督作用。［32］因此，对于政府数据开放这一创新活动，政策是影响其发展水平的最关键因素。

通过本研究，希望可以启发我国地方政府数据开放平台的建设思路。① 制定开放政府数据的专项政策。虽然国家和各省市已出台一些相关政策，但开放数据政策仅作为其中的部分内容，使得开放数据战略得到的关注较为有限，甚至部分地区只是将其作为其他目标的辅助性政策。因此，需要制定具体的开放数据政策来促进政府部门关注数据开放本身，同时便于从顶层设计的角度来落实数据开放的方方面面。② 依靠与促进经济水平发展。地方经济水平的提高与政府数据开放的发展存在依赖与促进的双向关系，全方位扩大经济规模、提升经济水平与人民生活质量有利于数据的产生与消费。③ 重视信息产业的基础性作用。信息产业的发展作为政府数据开放的现实基础，在采集数据、整理数据、公开数据、安全保障上都推动政府数据公开的发展，更重要的是依托信息技术建立数据产业生态环境，激发数据的应用与价值创造。

5.2 不足与展望

本研究首次运用相关统计数据分析政府数据开放平台发展水平影响因素的研究，仍存在一些不足。首先，本研究的样本数量较少，仅探究了《报告》中18个地方数据开放平台。随着政府数据开放平台的不断建设，未来研究应进一步扩大样本量。其次，本研究中部分自变量的测量指标过于单一，如，政治领导力只采用领导者的年龄进行衡量，可能难以较好地反映变量本身的情况，因此变量的测量指标仍有待进一步考量。