危废物处理的冷思考

彭力立

编者按：时下，“环境保护与防治”已然成为广大市民关注的时事热点。危险废弃物的管理处置无疑是目前环境保护与防治工作中的重要一环。当前，我国的危险废弃物处置效率不高，且存在监管盲点与空白，亟待监督主管部门打破制度与技术层面的瓶颈，切实改变危险废弃物管控难的现状。

危险废弃物管控遭遇瓶颈

近年来，我国经济增速发展，市民的消费水平得到不断提升。随之而来，多数城市正在面临新型工业化城市的转型。与此同时，转型的提速催生了废物数量的激增。废旧打印机、电脑、冰箱、微波炉等固体废物以及废机油、化学废液、废矿物油、废柴油等液态废物迅速增加，存在着危害生态环境的隐患。根据2017年《关于〈中华人民共和国固体废物污染环境防治法〉实施情况的报告》（以下简称：《环境防治实施报告》），“我国每年产生固体废物已经超过100亿吨。其中，每年产生畜禽养殖废物近40亿吨、主要农作物秸秆约10亿吨，一般工业固体废物约33亿吨，建筑垃圾约18亿吨，大中城市生活垃圾约2亿吨。固体废物产生量正在呈现增长态势”。由此可见，城市提速发展产生的大量废弃物已然成为我们必须直面和解决的环境污染源。

危险废弃物作为其中的子集，无疑是废物管理处置中极具危险特性的类别。根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称：《固废防治法》）第二条之规定，我国危险废弃物主要包括固体和液态两类，具有易燃性、毒性、腐蚀性、反应性等一种或者多种危险特性。一旦对危险废弃物管理处置不当，极易对人体健康及周边环境带来重大威胁。这不仅事关社会安全问题，更是一个影响深远的环保难题！

根据环境保护部于2017年11月发布的《2017年全国大、中城市固体废物污染环境防治年报》（以下简称：《环境防治年报》）披露，“2016年，我国危险废弃物经营单位核准经营规模达到6471万吨/年（含收集经营规模397万吨/年）；实际经营规模为1629万吨（含收集23万吨）。其中，利用危险废弃物1172万吨，处置医疗废物83万吨，采用填埋方式处置危险废弃物86万吨，采用焚烧方式处置危险废弃物110万吨，采用水泥窑协同方式处置危险废弃物43万吨，采用其他方式处置危险废弃物112万吨。对比2006年，2016年危险废弃物的实际经营规模增长了448%”。从这些数字背后，不难发现，我国当前处置危险废弃物的主要手段仍然是填埋、焚烧、水泥窑协同等传统方式。另据北京、上海、深圳等多地公布的《危险废弃物经营许可证名单》及《固体废物污染环境防治年报》，全国各地处理危险废弃物的企业，在采取焚烧、填埋等事中手段时，大多未采用有效的事前预处理和事后防污处理技术，易损害土壤及大气质量，成为二次污染的源头。据中国环境保护产业协会会长樊元生介绍，“目前，我国危险废弃物集中处置设施平均负荷率不及60%，每年有一半以上的危险废弃物由产生单位自行利用和处置，大部分却游离于监督管理之外”。据此，当前我国在危险废弃物的处置上并非高效。

另—方面，我国危险废弃物在管理机制层面亦存在着漏洞与盲区。比如：出台近22年的《固废防治法》，距上一次修订已达13年，显然存在与当前情况不适应、同其他法律不协调等诸多问题，使得污染者依法负责的各项制度落实不够到位。在具体项目如报废汽车危废拆解物处理等方面，国内亦未能采取细分的方法，分门别类地单独设置法律法规对其进行特殊管理。又比如：國外危险废弃物走私进入我国境内的事件并不鲜见，部分企业通过伪报、夹藏、瞒报等手段非法进口危险废弃物，可能造成了周边地区严重的环境污染。根据《每日经济新闻》的报道，2017年7月，环境保护部开展的打击进口废物加工利用企业环境违法行为专项行动中，要求进行立案处理处罚的企业占到被检查企业总数的60%。由此可见，危险废弃物的全过程管理亟待强化，监管执法力度仍需加强。正如民革第十二届中央委员会委员、民革第十三届中央委员会委员赵国靖所言，“建立健全危险废弃物的管理制度已经到了迫在眉睫的阶段”。

危险废弃物管控难的成因

目前，我国危险废弃物管控难主要在于“三高”，即“历年遗留高、技术壁垒高、资金投入高”。一方面，危险废弃物的历年遗留数量在我国居高不下。中国环境保护产业协会会长樊元生给出答案：“我国历年堆存的工业固体废物总量达到600亿至700亿吨。”在这个惊人数字的背后，隐藏着危险废弃物在部分地区存在着不当堆存、非法倾倒处置等问题，例如江苏南通一化工企业私接暗管偷排废酸4000多吨等违法犯罪事件屡见不鲜。

另一方面，根据《环境防治实施报告》，“十五五”期间，在城镇垃圾收运、处理等设施建设方面，累计安排中央预算内投资386亿元；为支持农村环境综合整治，中央财政累计安排资金275亿元；为支持畜禽粪污集中处理设施建设和规模养殖场全量化处理，中央财政从2017年开始计划安排资金20亿元。据此，危险废弃物的资金支持力度正在持续加大。然而，在巨额资金投入的背后，如前文所述的人力处置方式仍然占据主流，危险废弃物处理技术的落后直接造成了处置效率的低下。此种技术壁垒的客观存在印证了《环境防治实施报告》中表述的“危险废弃物处置在科技支撑能力层面不强”，造成我国危险废弃物管理难以做到精细化。

做实危险废弃物管理处置制度

环境污染处理无小事，危险废弃物管理处置更是一件大事。处理得好，将造福于民；处理得不好，将遗患后代。诚如第十二届全国人大常委会委员长张德江所言，“当下，把防治危险废弃物污染作为打好污染防治攻坚战的重要内容，势在必行”。

西方法社会学派的创始人欧根·埃利希曾说，“法发展的重心不在立法、不在法学，也不在司法判决，而在社会本身”。因此，法律是一种不断契合社会需求的实践活动。如前所述，《固废防治法》作为当前防治危险废弃物的基础法律，理应跟上时代的步伐。中国人民大学环境政策与环境规划研究所所长宋国君认为，“应尽快启动《固废防治法》修订工作，统筹清洁生产促进法、循环经济促进法，共同推进危险废弃物‘减量化、资源化、无害化。”同时，环境保护部等相关主管部门需抓紧修订完善配套法规（如《国家危险废弃物名录》《医疗废物管理条例》《危险废弃物经营许可证管理办法》《危险废弃物转移联单管理办法》），有条件的地方（如环保厅、环境监测机构、环保局）可以效仿浙江省人民政府、环境保护厅近年来接连颁布地方性法规以及规范性文件的做法，为加强危险废弃物污染防治提供强有力的法律支撑，理顺危险废弃物的法定处置流程，将报废汽车危废拆解物等纳入国家危险废弃物监管体系。在这方面，可以借鉴国外先进国家的做法。比如：美国除了制定《资源保护与再利用法》《危险和固体废弃物修正案》等基础性法律以外，还对危险废弃物进行分门别类，制定《废油循环法》等专门法律进行规制。又比如：欧洲委员会优先考虑通过再精炼处理废油，并强调废油收集和回收过程中的生态和环保因素。

另一方面，国内外的先进做法值得研究推广即寓“管理”于“处置”。首先，在经济政策上，美国运用外部化由市场解决的思路，通过下游管制（按抛扔量收费）、上游管制（税收和补贴）、押金返还制度、危险废弃物经营许可制度等市场调节手段减少危险废弃物排放量。诚如中国再生资源开发有限公司总经理管爱国所言，“有必要建立危险废弃物处置机构的社会环保信用监督管理体系。对处置危险废弃物企业，将其全程规范化、环保化、无害化的处理行为纳入企业信用系统记录，实行基金补贴制度，有效激励相关人员和企业积极主动地去处理危险废弃物，并鼓励引进前沿技术处理危险废弃物，切实降低技术壁垒”。

其次，在专业机构建制方面，意大利政府成立了专门的法定废油协会，集合多家废油回收处置的承包方或者收集公司，规范市场行为。可喜的是，2017年11月7日，中信产业基金危废平台中环信环境有限公司（以下简称：中环信）成立，填补了处置危险废弃物专业机构的空白状态。但中国环境保护产业协会会长樊元生也表示：“在危险废弃物分类处理层面，我们仍然没有全面实行专业处置机构。比如，有五分之一以上的地市还没有医疗废物的处置机构。”

此外，在全流程监管方面，上海的先进经验值得推广。目前，上海市危险废弃物经营单位共覆盖2016年国家危险废弃物名录中的467种，覆盖度高达97.49%，总处置能力达到76万吨/年，基本满足了上海目前危险废弃物处置的需求。上海的环境主管部门立足于危险废弃物产生、分类、收集、运输、贮存、处理等各个环节，正在会同交通运输管理等多个部门筹措建立实时监控系统，实时在线监控的相关机构，确保整个处置过程中的环保化、无害化，不留监管死角。同时，环境主管部门从事前、事中、事后三个维度，正在与处置企业、工业园区等相关机构研商打通信息联动平台，并采纳了江宪、安旭青等上海市政协委员的意见，将上海各工业园区危险废弃物项目产业现状及信息进行公布，针对稀缺项目及先进技术制作指导目录，做好前述企业落户工业园区的管理与指导工作，从而做到危险废弃物监管的无缝衔接。