特朗普政府停摆事件观察

杨先德

2018年1月20日，在特朗普入主白宫一周年之际，由于参议院未能通过联邦政府临时拨款法案，美国联邦政府在1月20日零时宣布“关门”。随后经过进一步磋商，美国参议院的共和党和民主党于1月22日达成联邦预算临时协议，美国政府为期三天的停摆宣告结束。这是特朗普上台以来经历的第一次政府“关门”，也是时隔四年后，美国联邦政府再度停摆。

美国联邦政府严格复杂的预算程序

政府关门，兹事体大，其直接诱因是政府没有正常运转的资金。在美国，政府的钱袋子掌握在国会手里。美国是最典型的三权分立国家，立法、行政和司法权分属国会、总统和法院。按照美国宪法，国会负责管理预算，有征税、借款和批准开支的权力。每年，国会会制定下一财年的政府预算，这里的政府财年是从当年的10月1日起到次年的9月30日。政府预算遵循以下程序：在距离预算生效大约半年前，各部门报预算提案，提交白宫，由总统制定预算申请，并提交国会审议。国会的参议院和众议院都要对总统的提案进行审议，并起草预算决议规定总体开支水平，由一个有众议院和参议院成员组成的会议委员会协调这两份计划的差异并制定一个最终版本供两院投票。参众两院的拨款委员会根据预算决议分别起草拨款法案并投票表决。会议委员会对参众两院的拨款法案进行合并，形成一个统一版本的拨款法案供两院投票表决，投票采取五分之三的绝对多数决制。两院表决通过拨款法案后将法案提交给总统签署。总统一旦签署，法案即成为法律并付诸执行。总统也可以否决拨款法案，否决后，两院如果能够以三分之二的绝对多数决再次批准拨款法案，则法案即生效。

如果拨款法案在9月30日前未获签署，则政府就没有下一财年的预算。没有政府预算，为了避免政府关门，国会必须通过一个临时拨款的延续决议为政府提供资金。如果延续决议也无法通过，政府就不得不关门。2018政府财年的预算是从2017年10月1日就开始的，由于两党没有就2018财年预算形成一致决议，只能通过一系列临时拨款决议维持政府运转。在本次政府关门前，已经通过了几次延续决议，本次美国联邦政府关门是由于参议院没有批准新的延续决议直接导致的。可以看出，美国联邦政府的预算制定过程非常复杂，尤其是要获得两党两院的五分之三的多数决才能通过，其要经历的政党博弈可想而知，这也是为什么联邦政府时常经历停摆危机的原因。

据统计，自1976年实施新的预算和拨款程序以来，美国联邦政府经历了19次政府停摆，最长的一次停摆了21天，最短的一次只停摆了1天。

政府关门背后的政治博弈

美国总统是普选产生，在任总统要推行自己及本党的政策就要花钱，需向国会申请预算拨款。围绕政府预算的争议主要发生在总统及其所在政党与在野党之间，争议点可能涉及预算中的某些开支，也可能是在野党以反对预算通过为要挟捆绑解决本党的其他主张，因此预算之争根本E还是两党的政策和利益之争。

本次特朗普政府关门事件中，两党无法就预算达成一致的争议焦点是“移民问题”。民主党希望借助此次预算批准程序施压，要求总统和共和党捆绑解决移民改革方案问题，但是特朗普和共和党并不愿意启动相关改革问题谈判。在奥巴马政府执政时，曾制定了一项移民改革方案，即《童年抵美暂缓遣返法案》。按照该法案，对于一些童年抵美的外国人，可以延缓两年遣返并获得工作许可。国会没有通过该法案，奥巴马政府通过行政命令的方式执行了该法案涉及的一些政策，但是2016年特朗普上台后宣布撤销该法案，并宣布2018年3月以后将停止执行相关移民政策，受这一政策影响的非法移民可能有80万之多。此外，争议还涉及是否向墨西哥边境修建隔离墙计划拨款的问题，这一计划是特朗普竞选时的重要移民政策主张。民主党相对开放自由的移民政策與特朗普、共和党的收紧移民政策存在根本冲突，阻碍了财政预算的批准。

虽然特朗普所在的共和党是参众两院的多数党，但是按照五分之三多数决规则，共和党凭借一党之力仍然无法通过拨款法案，至少需要争取部分民主党议员的支持。在本次政府停摆危机中，众议院首先批准通过了本次延续拨款法案，但是拨款法案参议院投票时未获通过。美国参议院共有100个席位，这意味着需要至少60个人投赞成票拨款法案才能通过。共和党在本届参议院有51个席位，民主党47个席位，2个独立席位，最终的投票结果是50票赞成，49票反对，1票弃权，未达法定票数。有趣的是，在50票赞成票中有45张来自共和党，5张来自民主党，这意味着共和党参议员中有5人投票反对了本党领导制定的拨款法案，而民主党则有5人支持了对方政党的方案。

拨款法案未获通过，联邦政府运作没有足够的资金支持，除了涉及公共安全、国防、公共交通、公共医疗等政府部门仍然需要运转和提供服务外，其他非重要部门必须关门，公务人员停职休假。政府停摆不但对公众生活造成了不便，而且影响社会稳定和经济发展。在政府停摆后，民主共和两党会相互指责对方不愿做出妥协，应当由对方承担造成政府停摆的政治责任。特朗普在政府关门后就在自己的推特账号上表示，“很高兴看到共和党人为了我们的军队和边境安全而艰苦战斗。而民主党人只是想让非法移民不经检查地涌入我们的国家。”所以，不管怎么样，政府关门都算是一种“政治事故”，各党都不希望真正看到到这种局面出现。

USA

如果政府预算无法得到及时稳定拨付。甚至政府经常停摆。这会极大地影响政府的有效运作。这显然不是国父们所希望见到的。

今年1月20日，共和党参议院领袖麦克奈尔已提出了一个短期拨款方案，让政府重新开门—直到2月8日，同时做出了“有意”与民主党就相关移民政策进行磋商的承诺。虽然这一承诺在很多民主党^看来并没有什么约束力，但是政府关门的骂名也是任何人都不愿意长时间背负的。最终，在参议院以81票（共和党48票、民主党32票、独立席位1票）通过了新的临时拨款法案，联邦政府重启大门。但是两党的根本分歧仍然没有缓和与解决的迹象，可以预见相关议题仍然是影响未来几年美国政府财政预算拨付活动的重要障碍。

就美国联邦政府关门事件的几点思考

美国当代著名政治学家福山在其新书《政治秩序的起源》中提出，决定一个国家成功有三个要素：国家能力、法治与民主。其中，国家能力是指政府的施政能力，强调政府的行动力和执行力。福山在该书中对美国政治进行反思。他指出美国虽有法治和民主，但由于制衡体系过于庞杂繁复，党争过于激烈，影响了联邦政府的施政能力。首先，严格的预算制定程序体现了美国政治中的人民主权原则，税赋来源于^民，国家在使用财政资金时要经过人民代表的严格审核和批准，这是美国建国之父们确立的宪法规则。

其次，政府预算制定程序体现了美国政治的权力制衡原则，但是也容易沦为党争的工具。五分之三多数决使得即使国会少数党在预算制定中也享有相当的话语权，只有两党都有足够的诚意和妥协的意愿时，预算才有通过的希望，政府才不会有停摆之虞。有意思的是，在本次政府停摆危机中，特朗普曾鼓动国会的多数党共和党启动“核选项”，即先以简单多数决（51%的多数）将现有的五分之三多数决预算批准程序修改为简单多数决批准程序，然后再就预算案进行投票，这样就可以确保两院多数党共和党可以轻而易举地通过预算案。但是共和党不会选择这么做，因为其会担心一旦现有程序废除，当共和党沦为国会少数党时，其未来就没有能力制衡民主党了。

最后，过分的党争会影响政府的施政能力。美国在建国之初，国父们在设计政治制度时，非常反感和极力防范的就是过分党争对国家利益的侵害，党争之祸在《联邦党人文集》中得到了充分论述。联邦党人希望建立一个统一有力的联邦政府，他们论述到——

“管理不善的政府，不论理论上有何说辞，在实践上就是个坏政府”“使行政部门能够强而有力，所需要的因素是：第一、统一；第二、稳定；第三、充分的法律支持；第四、足够的权力。”如果政府预算无法得到及时稳定拨付，甚至政府经常停摆，这会极大地影响政府的有效运作，这显然不是国父们所希望见到的。