国企制度廉洁性风险评估初制研究

蔡桢 张士彬

制度廉洁性风险评估工作源于2009年初海南省纪委监察厅会同省人大法工委和省政府法制办在全省探索创建的“制度廉审”工作。2010年底，中央纪委和国家预防腐败局决定在广东、河北、吉林、湖北、湖南等11个省市区开展制度廉洁性评估试点。经过各地各部门的实践探索，制度廉洁性风险评估工作取得了诸多阶段性成效。然而，在反腐倡廉新常态下，作为权力集中、资金密集、项目逐年激增的大型国有企业，特别是身肩上海国际航运中心主要承载功能区、位列世界主要机场排名31位的上海虹桥国际机场公司如何引入和創新推动制度廉洁性风险评估工作，充分发挥制度廉洁性风险评估工作机制在关口前移、源头预防中的功效，仍是一项亟待深入研究和转化应用的全新时代课题。

“制度+科技”，构建制度廉洁性风险评估机制

虹桥国际机场公司主要负责虹桥国际机场的航空客货运输保障服务，是一家集机场内设备采购、商业租赁、土地或房屋租赁等机场运营维护于一体的大型国有企业，所涉资金产业链条长、涉及环节多、人员分布广生产运营高效安全与廉洁安全任务繁重。公司层面现有内部控制制度100余项，涉及公司运营和维护的方方面面，各下属单位的制度总和更是不计其数，每年还在根据形势的发展变化不断进行针对性的制度废改立工作。如何前移关口，从源头上、机制上防止这些制度“带病上岗”，降低甚至避免公司制度的廉洁性风险？引入并完善制度廉洁性风险评估工作机制，将制度廉洁性评估工作贯穿于公司制度的废改立的全过程，便成为应有之义。

近年来，上海虹桥机场公司按照“源头防控”“过程监控”和上海机场集团公司提出的“制度科技”的总体要求，全面启动廉洁从业风险防控工作。经过前期的实践探索，在公司层面逐步构建了由点及面、全面覆盖的预防责任体系。2016年，上海虹桥机场公司对2013年实施廉洁风险防控工作以来的廉洁风险点重新进行了排摸、梳理和分类，形成了廉洁风险点清单。根据上海机场集团的试点工作要求和上海市人民检察院、上海机场集团联合签发的《关于探索建立机场建设和运营过程中廉洁从业保障机制的工作意见》精神，上海虹侨机场公司、上海市长宁区人民检察院发挥各自职能优势、专业资源和检企协作机制，在对已梳理的制度进行廉洁风险评估工作的过程中，探索构建了一套制度廉洁性风险评估工作机制。

（一）评估前的沟通协调机制

公司聚焦上级巡视巡察中提出的问题和薄弱环节，聚焦近年来各类审计报告中提出的问题和意见，对照《虹桥机场公司内部控制手册》有关内容及内控评估整改情况，重点锁定公司采购管理、合同管理、经费管理以及人事管理重要业务领域的重要环节开展评估。

为了使制度评估工作在过程中不走佯、不变形、不缺失，保持上下一致和工作及时推进，公司纪委通过双周推进会、专题工作会、公司纪委会三层例会制度，将制度廉洁性评估工作层层推进，步步抓实。注重以问题为导向，分解任务，逐一解决，针对不同情况，采取个性化解决方案，确保落实到位。对各个子公司不同的制度修改分批进行专题辅导，并以案例分析的形式就此项工作的具体操作事项地行了交流。针对各单位各部门在评估过程中遇到的问题小范围进行逐—反馈和辅导，并提出具体要求。

公司纪检部门与长宁区检察院定期沟通，针对评估过程中各类问题和现象进行探讨，共同摸索，寻求解决方案。对于个性化、具体化问题进行逐一攻破，比如“报领导审核”怎么审核，是开会研究还是传阅文件？又比如施工验收环节主体责任不明的情况如何解决等。通过不断的沟通协调，力争解决一个问题、完善一个制度、防控一个风险。

（二）评估中的资源整合初制

有效整合资源能较大程度提高制度廉洁性评估的效率。一是通过部门间资源整合实现评估效能最大化。公司纪检部门与行政部门工作联动，通过行政主抓、纪检主推的工作方式有效推动评估工作顺利开展。通过执行单位、职能部门、纪检部门三方面的齐抓共管，从执行、检查、反馈、完善的循环中推动制度廉洁性评估工作有效性的提高。二是通过学习实践中的资源整合实现精准评估。开展制度集中研学与廉洁性评估融会贯通，使员工通过再学习，充分理解制度、严格执行制度、持续完善制度。同时对制度贯彻落实情况开展监督检查工作，查找实际操作过程中权责不清晰的情况，并对存在问题进行原因分析，评估制度的有效性。制度廉洁性评估中从合法合规性、权力配置、流程规范、责权对等四大方面共17项具体内容进行考量评估。通过“自审、会审、评审”三个步骤，多方会诊，确诊病因，即知即改，修订完善，共评估各类制度99项。

（三）评估后的动态管理机制

制度随着外部环境、相关业务流程的改变而改变，对应的廉洁性评估也需要不断改进提升，必须建立对制度廉洁性定期评估更新机制，实现评估工作的动态管理和常效管理。重点抓住两个环节：第一是自查。承担直接责任的单位或部门定期对相关制度落实情况和有效防控廉洁风险情况进行自查；第二是监督。职能部门和纪检部门定期开展制度执行情况的监督检查，跟踪业务流程时伴随的廉洁风险变化，及时纠正执行中的偏差，督促执行部门改进完善。过程中遵循即知即改的原则，同时将制度廉洁性评估工作关口前移，推动相关制度流程的建设和完善，以减少制度中的权力结构配置不合理、程序流程不规范、责任主体不明确、细节标准不清晰等情况，提升制度对防控廉洁风险的支撑作用，提高制度的执行力。

延伸思考：仍需厘清的理论问题

制度廉洁性风险评估工作只是在制度制定或制度完善过程中自觉嵌入源头预防腐败理念的路径之一，是重点遏制腐败增量的有效举措之一。然而，在制度廉洁性风险评估工作开展中，依然有以下几个个问题需要从思想认识和理论高度上予以厘清。

（一）扭转几种常见认识误区

1.制度廉洁性风险评估无用论和万能论。在对廉洁制度进行评估时，要避免产生两个极端，即制度廉洁性风险评估无用论和万能论。无用论认为进行制度廉洁性风险评估本身就是多此一举的行为，该发生的腐败问题依然会发生。万能论则认为有这套制度就相当于在职务行为与违法犯罪行为之间建立起了“防火墙”，两者之间天然有了限制和约束。这两种观点错在一个是将制度廉洁性风险评估工作的作用视为可有可无，一个视为万能的灵丹妙药。从机制上来说，制度廉洁性风险评估工作在很大程度上能够发挥预期预警作用。通过事先的制度安排减少风险事态的发生，并通过不断地完善评估机制最大化地实现廉洁性风险评估机制的作用。

2.制度廉洁性风险评估等同于制度执行论。制定制度本身并非执行制度，倘若将制度廉洁性风险评估机制当成或视为天然已实现的风险防范，那将会引发真正的风险问题。制度廉洁性风险评估的最大效用仅仅是从制度完善的层面上最有力地保障设定的制度本身能有效減少廉洁风险，并非一劳永逸，而是应根据单位的整体机制的完善、现实的客观需要、有关风险评估制度的进一步发展等要求不断进行修订和完善，以符合该制度创设的初衷。

3.制度廉洁性风险评估代替教育、监督论。制度廉洁性风险评估机制的作用只是与以前相比，我们进一步增强了廉洁性意识，尤其是在腐败风险发生前，就通过制度、机制的方式减少腐败的发生，而不是等到腐败发生后再回过头来发现原来的制度就有漏洞和风险。但是这套制度设定本身并不能替代教育、监督，因为制度的有效执行是通过对相关人员定期或不定期的教育（尤其是廉洁性教育）、对相关职务行为的日常监督体现出来的，并根据教育、监督的效果来体现和反映制度廉洁性风险评估机制的效用，它们相互之间是相辅相成的关系，而非相互排斥的关系。

（二）制度廉洁性风险评估工作与公司内控工作机制的关系问题

制度廉洁性风险评估工作与公司内控工作机制两者关注重点各有侧重。制度廉洁性风险评估工作关注的对象是腐败易发多发的领域和部位，重点是预防腐败、规范权力运行。内控工作机制关注的对象是企业生产经营风险，目的是确保企业合法合规经营和有效经营。两者既有内容重合部分，也有各自的特点。例如，营私舞弊是内控风险，也是廉洁风险；经营损失（按程序决策）是内控风险，却不是廉洁风险；按程序决策发放职工福利，不是内控风险，但有可能是廉洁风险（如福利标准超出相关规定）。此外，对党员领导干部的特别要求，可纳入到制度廉洁性风险评估的范畴，但与内控工作机制无关。

廉洁风险评估以制约和监督权力运行为核心，过程中需要来自内控、审计等职能的支持。廉洁风险评估工作和内控管理的资源、成果可以相互借鉴、运用，共同促进权责清晰、流程规范、风险明确、措施有力等目标的实现。

（三）制度廉洁性风险评估中的聚焦重点与全面兼顾关系把握问题

在制度廉洁性风险评估中力求抓住关键，循序渐进，有重点有步骤实现动态管理和长效管理，以常态化和项目化相结合，从严从紧从实健全制度防腐工作体系，实现“评估一个制度、完善一个制度、防控一个风险”。

通过制度廉洁性评估工作的前期试点，我们不断调整和优化工作方式，以便更有效实施廉洁性评估。把制度廉洁性风险评估作为廉洁风险防控的预警工作常态化运行，避免制度的不完善成为滋生腐败的温床，并探索制度廉洁性评估工作的动态管理。一是制度廉洁性评估前置化。聚焦评估工作重点环节，把廉洁性评估工作做在源头，探索将廉洁评估融入到制度修订颁布的初始环节，使评估工作成为制度制定链上的一个环节，使今后新制度都具备较全面的廉洁防控效果，能紧缩权力寻租空间。二是依托项目实现常态化管理。将企业生产经营管理中的重点项目列为评估范畴，通过项目实施检验制度的廉洁性，从而实现制度对业务管理的监督作用。