廉政风险防控视角下的“微权力”治理

张磊

摘 要：社会分工日益细化和组织权力集分结合，构成了“微权力”产生的背景。加强对“微权力”的监督和约束已成为共识，但同时也面临着一些普遍性的障碍，如权力主体的多重角色、制度执行的力度不足、权力运用的相对隐匿、外部监督的介入有限等。管好数量多、分布广、影响大的“微权力”，必须加强权力主体的自律、注重廉政风险的防范、强化制度执行的力度、健全权力监督的网络。

关键词：廉政风险；“微权力”治理

“微权力”既是组织权力运行状况的直观反映，又演绎和催化着组织权力生态系统。“微权力”既可以承载组织权力职责、彰显灵活性，也容易诱发权力滥用、导致腐败现象。在我国全面推进依法治国方略、不断加强反腐倡廉建设的背景下，如何规范和管控“微权力”，保障权力在正常轨道运行，有效激发其正向功能，进而推进组织权力生态系统的良性循环，是一个重要议题。

一、“微权力”的概念界定与形成背景

权力普遍存在于各类社会组织中，是人与人之间的一种特殊影响力。组织内部职能分工的存在，决定了整体性权力的分散化，而依附于部门或职位的“微权力”不仅广泛存在，而且还会对组织内外的人员和组织的运转产生重要影响。

（一）“微权力”的概念界定

权力是普遍存在的客观现象，也是人们不愿意谈及的词语。“‘权力通常被描述为组织中人与人之间的一种关系，是指处在某个管理岗位上的人对整个组织或所辖单位与人员的一种影响力。”[1]从本质上讲，权力是一种影响能力，在微观层面上可理解为，一个人通过对另一个人施加影响，并使之按照自己的意愿行事的过程。马克思曾指出，“人的本质不是单个人所固有的抽象物，在其现实性上，它是一切社会关系的总和”。 [2]权力是一种潜在的能力，当被激发或被使用时，就会产生有效的影响。不同主体之间的依赖关系是权力作用的基础，只有当一个人控制了你所渴望拥有的事物时，他才拥有对你的权力。

法国著名的哲学家米歇尔·福柯认为：“权力不仅仅表现在宏观上的国家机器或统治阶级，而是更多的表现在微观层面上，渗透于人类生活的方方面面，是一个无所不至无孔不入的关系网络。”[3]任何组织中，都存在着基于职能分工的部门权力和岗位权力，相对于组织的整体性权力而言，可称为“微权力”。在党政机关和企事业单位中，领导干部尤其是主要领导干部掌握着组织的主体权力，即“主权力”；而普通干部职工也掌握着依附于岗位职责之上的分支权力，即“微权力”，通常是指权力运行体系中，那些看似不起眼却无时无刻不在发挥实质性作用的小权力。“微权力”分布广泛，与主权力共同建构了组织权力生态系统。

（二）“微权力”的产生背景

社会分工日益细化的发展形势，构成了“微权力”产生的宏观背景。在以专业化为基础的分工细化背后，隐含着组织整体权力的拆解，组织职能架构体系中的部门和岗位，共同构成了组织的权力分支。究其实质，在于组织内部的职能分工细化带来的权力分离加剧。相对于组织的整体性权力而言，不同部门的权力则更为细微；相对于部门的职能性权力而言，不同岗位的权力则更为细微；相对于组织或部门领导者的权力而言，不同岗位员工的权力则更为细微。

组织权力集分结合的运行特点，构成了“微权力”产生的微观背景。集权和分权是一个相对的概念，前者是指决策权在组织系统中较高层次的一定程度的集中；后者是指为发挥低层组织的主动性和创造性，把管理决策权予以下放，而高层领导者只掌握少数事关全局利益和重大问题事项的决策权。集权与分权各有利弊，组织权力集分结合的运行特点，决定了相对于组织重要事项和核心部门的关键性“主权力”来讲，下级部门必然存在从属性的“微权力”。

二、“微权力”的主要作用与运行风险

组织中“微权力”的存在是一把“双刃剑”，在组织制度的规范内运行，可以产生积极的作用；而如果脱离制度规范的约束，则可能产生消极的作用。“微权力”运行存在的风险表明，“微权力”治理问题亟待进一步加强。

（一）“微权力”的主要作用

作为社会分工细化和组织分权化背景下的现象，“微权力”是普遍存在的。“微权力”的存在对于组织的运行和发展来讲，有其积极性作用：一是可以承载组织分权化运行的任务，为特定岗位或部门工作职责的履行提供保障；二是有助于发挥低层机构或部门的积极性，提升工作创造性和主动性；三是便于为组织内外成员提供便利，增强工作的灵活性和针对性。

任何事物都具有两面性，组织中的“微权力”自然也不例外。“微权力”的存在对于组织的运行和发展来讲，也会有其消极性作用：一是容易导致个人权力的滥用，引发以权谋私、权力腐败等不良行为；二是增加了组织运行的成本，提升了组织权力监控和整合的难度；三是容易导致组织权力的“个体化”和“离散化”，降低组织的工作效率和公信力。

（二）“微权力”的运行风险

一是权力自身的膨胀风险。膨胀性是权力的基本特征之一，“任何公共权力的运行都内在地具有一种自我膨胀、扩张的趋势”[4]。“微权力”本身就是在制度（法定）性权力之外的一种“裁量权”，虽然具有权力运用的灵活性和便利性，但是也更容易因为约束不足而自我膨脹，而一旦膨胀就极可能成为阻碍其他权力正常运行甚至吞噬其他主体合法权利的“利维坦”。

二是权力主体的角色风险。社会生活中，每个人都有不同的角色，社会角色不仅与人们在社会中所处的位置有关，还包含着“一整套权利、义务的规范与行为模式，它是人们对具有特定身份的人的行为期望”[5]。掌握“微权力”的人，也同样面临着角色认知和扮演方面的风险，如果不能正确认识自己的多重角色，极易导致权力的滥用。

三是权力客体的认知风险。权力在实质上是人与人之间的一种关系，权力的运行过程就是主体与客体之间的互动。人们承认“微权力”存在的普遍性，但却对“微权力”运用的合法性缺乏足够的关注，甚至存在“通过‘微权力能走捷径、方便办事”等认识上的误区。权力客体对“微权力”及其主体的认知状况，在很大程度上会诱发权力主体的“膨胀感”，为权力滥用埋下了隐患。

四是权力监督的缺位风险。法国著名的启蒙思想家孟德斯鸠曾指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”[6] “微权力”运行中，自身的非核心性、非显露性、非直接性等特征，使得之运行过程往往比较隐匿和封闭。这给权力监督带来极大的挑战，因为监督者难以了解权力运行的信息和过程，甚至往往是事后且间接地获取权力行使的信息。

三、“微权力”治理的现实困境

坚持有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究，是健全权力运行制约和监督体系的基本要求。当前，不同组织的微权力防控中，加强监督和约束已成为共识，但同时也面临着一些普遍性的障碍，影响了微权力防控的实效。

（一）权力主体的多重角色

社会生活中，社会关系的复杂多样决定了个体社会角色的构成，不可能是单一的，而是多重的。党政机关、事业单位、企业和社会组织中，掌握一定组织权力的个体，某种程度上可视为“微权力”主体，其身份的多重性，既是一种无法规避的现实，也是一种必须审视的事实。法律关系中的公民身份、政治系统中的职员身份、社会发展中的个体身份、日常生活中的家庭身份，每一种身份都对应着特定的职责要求和行为规范，即以遵纪守法为言行底线、以廉洁奉公为职业规范、以社会公德为处世准则、以伦理道德为生活原则。而多重角色之间的冲突和失调，极容易导致权力的滥用，甚至滋生腐败，构成“微权力”治理的“隐患”。

（二）制度执行的力度不足

权力是一把双刃剑，在法治轨道上行使可以造福人民，在法律之外行使则必然祸害国家和人民。在权力的监督制约中，注重制度建设是前提和基础，加强制度执行则是核心和关键。党政机关、事业单位、企业和社会组织中，都注重强化制约，合理分解权力、科学配置权力，逐步形成科学的权力结构和运行机制。在全面從严治党进程中，注重了抓住“关键少数”和破解一把手监督的难题，对单位、部门的重要岗位、关键人员的监督较强，但对一些不事关大局的“微权力”重视不足。“微权力”防控中，制度执行的力度明显不足，主要表现在党政机关的权力清单不够精细、事业单位的“行政化”严重、企业中流程“公开性”较低。

（三）权力运用的相对隐匿

权力使用者通常会利用手中掌握的权力，对其他个体或组织施加影响，而如果这种影响的目的与方式是否正当、合法是问题的关键。现实生活中，“微权力”广泛存在于各个不同的领域之中，通过加强监督和约束，确保权力运用的正当性和合法性，是不同组织面临的一项共同任务。但现实问题是，“微权力”自身的非核心性、非显露性、非直接性等特征，使其运行过程往往比较隐匿和封闭。这给权力监督带来极大的挑战，因为监督者难以了解权力运行的信息和过程，甚至往往是事后且间接地获取权力行使的信息。微权力，往往于细微处暗藏“玄机”。而这种“玄机”带来的直接结果，就是权力运行的封闭化和隐匿化，难以监督。

（四）外部监督的介入有限

有效的监督是防范权力滥用、减少权力腐败的关键所在，近年来，一系列“窝案”的出现，让塌方式腐败成为人们热议的焦点，同时也使人们对内部监督的实效性产生了质疑。党的十八大以来，“巡视”利剑让我们看到了外部监督的巨大威力。“微权力”防治过程中，如何加强外部监督已然成为焦点。但实际上，“微权力”的运行往往和人际关系、工作氛围、个人处世、传统文化、风俗习惯等有着密切的关联，往往在党政机关、事业单位、企业或社会组织中的，特定部门、特定岗位上运行，外部人士和组织难以介入其中进行监督，而内部人员往往考虑到个人关系、工作需要等因素对此视而不见，或采取一种默许甚至肯定的态度。

四、“微权力”治理的对策建议

在我国全面推进依法治国方略、不断加强反腐倡廉建设的背景下，“有权不可任性”、“把权力关进制度的笼子”等观念深入人心，如何规范和管控“微权力”，保障权力在正常轨道运行，推进组织权力生态系统的良性循环，是一项重要任务。

（一）加强权力主体的自律

在党的十八届六中全会上，习近平总书记再次重申：必须筑牢拒腐防变的思想防线和制度防线，着力构建不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制。在权力监督中，加强权力主体的自律是关键和根本性的措施。但是由于人的社会属性和自然属性的交织，以及社会关系的复杂性，使得权力主体的自律受到很多因素的影响。“微权力”防治中，如何创新形式、丰富内容、拓宽载体，对权力主体的思想进行渗透和改造，使之能真正懂得自律、做到自律和坚持自律，是亟需探讨的问题。要通过自我学习、宣传教育等途径，引导广大党员干部不断增强法制意识、制度意识、纪律意识，真正做到懂法纪、明规矩、知敬畏、存戒惧，形成尊崇制度、遵守纪律的思想意识和依规用权、公正用权的价值观念，保障权力的正确行使。

（二）注重廉政风险的防范

权力的运行犹如一个链条，运行的过程包含了诸多环节。“文明伊始，人类便意识到任何行使公共职权的人都面临着以权谋私的诱惑。”[7]权力监督中，成败的关键在于搞清楚链条的数量、监控运行的过程，如果每一个链条都没有问题，运行的过程也没有脱离法治的“轨道”，那么权力的行使就是规范的和合法的。反腐倡廉的核心和实质是权力的制约与监督，对于权力主体来讲要守住底线，“只要能守住做人、处事、用权、交友的底线，就能守住党和人民交给自己的政治责任，守住自己的政治生命线，守住正确的人生观价值观”。[8]“微权力”治理过程中，要注重廉政风险点的防范，因为任何一种微权力都是“暗藏玄机”的“权力燃点”，都可能成为权力滥用的发源地和腐败的滋生地。要加强对廉政风险点的防范，经常查找组织的风险点，通过形成“威慑”降低“燃点”。

（三）强化制度执行的力度

权力运行过程中，强化制度执行的力度是一项重要内容。“不以规矩，不能成方圆”，“木受绳则直，金就砺则利”。法规制度的生命力在于执行，制定规则就是要执行的。习近平总书记指出：“要提高制度执行力，让制度、纪律成为带电的‘高压线，使查处违法违纪问题制度化、经常化，使党员、干部心有所畏、言有所戒、行有所止。”“微权力”治理的关键在于降低权力运行的“风险”，确保其行使的正当性和合法性。如何才能实现上述目标呢？核心在于强化制度执行的力度。一方面是在权力监督中，做到“面上广”，即把制度执行覆盖到工作的各个方面，不存在疏漏之处；另一方面是在权力监督中，做到“线上深”，即把制度执行贯彻到纵深方向上，监督每一项具体工作的所有程序和流程。如何构建“纵横交织”的执行体系，确保现有法规制度的严格执行是一项重要任务。

（四）健全权力监督的网络

权力容易导致腐败，缺乏监督的权力必然导致腐败。有效的监督是保障权力行使合法性和规范性的关键。习近平总书记指出：“各方面监督要严起来、实起来。无论党内监督，还是群众监督、社会监督、舆论监督，加强和改进的空间都还很大，有大量工作要做。”目前的权力监督体系中，形式上看，内部监督较为健全，但监督的实效却并不明显，很多内部监督流于形式。“微权力”治理中，应更加注重外部监督的强化，通过加强外部监督，可以有效倒逼信息公开、制度规范和程序完善。但现在面临的现实问题是，如何在党政机关和事业单位的“信息公开”与企业组织的“组织机密”之间找到结合点，使外部监督有效嵌入其中。

党的十九大明确提出：“凡是群众反映强烈的问题都要严肃认真对待，凡是损害群众利益的行为都要坚决纠正。”新时代党风廉政建设征程中，管好数量多、分布广、影响大的“微权力”，形成按规则正确用权、谨慎用权、干净用权的整体氛围，对于进一步巩固党的执政地位，提升国家治理能力意义深远。

参考文献：

[1]周三多，陈传明，贾良定.管理学——原理与方法[M]（第六版）.上海：复旦大学出版社，2016：322.

[2]马克思恩格斯选集[M]（第2版 第1卷）.中央编译局译.北京：人民出版社，1995：60.

[3]陈冬，沈鹏超.福柯微权力观再析[J].科教导刊，2010（9）：158-160.

[4]陈纯仁.加强制度文明建设：遏制腐败的根本途径[J].湖南科技大学学报（社会科学版），2004（6）：71-75.

[5]郑杭生.社会学概论新修（精编版）[M].北京：中国人民大学出版社，2008：118.

[6] [法]孟德斯鸠.论法的精神[M]（上册）.张雁深译.北京：商务印书馆，1982：154.

[7][美]杰拉尔德·E·凯登，[加]O·P·德威维迪.腐败：权利与制约[M].王云燕译.北京：人民日报出版社，2017：1.

[8]何毅亭.以习近平同志为核心的党中央治国理政新理念新思想新战略[M].北京：人民出版社，017：223.