我国现行行政立法监督制度研究

曾思齐

行政立法的存在和发展有其合理性和必然性，我国目前没有统一的监督行政立法的法律规定，只是通过批准和备案两种监督方式对行政立法进行监督，我国目前也还没有建立对行政立法的司法审查制度。在我国行政立发的监督实践当中也出现种种问题，因此我们有必要针对行政立法的监督存在相关监督机制不周全、监督机关的监督不作为等问题，思考探讨应当如何完善行政立法。

对行政立法监督制度的研讨，首先我们应当清楚何为行政立法？我国对于行政立法没有统一权威的定义。我们认为应当采取狭义的理解，即行政立法是指行政主体根据法定权限，并按照法定权限和程序，制定、修改和废止有关行政管理方面的行政法规和规章等规范性文件的活动。而西方国家将行政立法称为委任立法，主张分权制度的国家认为，立法权只能由立法机关所享有，行政机关只有执行法律的权利而没有制定法律的权利，其立法权的行使只有在议会授权、委任的情况下才是正当的，因此他们认为行政立法又是一种委任立法。但是这种理解并不适用于我国的政权体系，不同于西方国家的三权分立，我国以立法机关为国家最高权力机关，行政机关是隶属于立法机关的，二者是从属关系而非平等关系，因此授权立法的理解更适合于我国，更能反映我国政体的本质关系。

一、目前我国的行政立法监督机制

1）对行政立法的一般限制

我国行政机关的立法职能来源于宪法和法律的授权，并由此对行政立法实行一般限制。根据制定依据、内容和目的，我们可以将立法分为执行性立法、补充性立法和自主性立法，自主性立法中，既不是对现有法律规范的实施性解释，也不是对现有法律规范的补充性规定，而是基于法律赋予的职权，对法律、法规未规定的事项独立自主地创制规范，正是基于这种创制极大的自主性，必须经由法律或有权机关授权才能进行，并且做出明确具体的规定。如宪法对国务院、国务院各部委的授权，全国人大常委会通过授权决定的形式授予国务院以独立性立法权。

2）权力机关对行政立法的监督

权力机关对行政立法的监督既可以是事前监督，又可以是事后监督。事前监督主要是针对授权立法。权力机关无论是授权行政机关进行创制立法，还是授权行政机关进行执行性立法，都应该严格规定授权立法的目的、性质和范围，而不应该进行笼统的、无限制的授权。无限制的授权会颠倒权力机关和行政机关的法律地位，导致行政专横。严格的授权法是权力机关对行政立法进行事前监督的最重要的形式。

3）行政机关对行政立法的监督

根据我国宪法第89条13项规定，国务院有权“改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章”第14项规定，国务院有权“改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令”。这种改变和撤销在目前主要是通过规章的备案制度来实现的。省、自治区人民政府有权撤销或改变所辖省会市、较大的市的人民政府制定的规章。即上级行政机关享有对下级行政机关的监督权。根据行政隶属关系，上级行政机关有权撤销下级行政机关制定的违法或者不适当的规章，还有权改变下级行政机关制定的不当规章。

4）人民法院对行政立法的监督

在人民法院对行政立法的监督当中，虽然将抽象行政行为排除在受案范围之外，相对人不能单独对抽象行政行为提起行政诉讼，但允许相对人在提起对具体行政行为的诉讼中，同时对据以作出具体行政行为的抽象行政行为的合法性提出异议。人民法院在审理行政案件时要参照规章，如果认为相应规章违法、越权或违反法定程序和法定形式，虽然不能宣布抽象行为无效并予以撤销，但可以向相应行政机关或上级行政机关，或者人民代表大会提出撤销或改变的建议。人民法院虽无权认定相应规章无效，但可以通过不适用该规章的方式对行政立法实行间接的监督。

二、我国现行行政立法监督制度存在的问题

1）从行政立法的源头}：来说

自我国行政机构被授予一定的立法权限以来，越权立法、超越授权权限立法、立法冲突的事件时有發生。此外，在我国授权立法实践中，存在着授权立法脱僵，没完没了的再授权造成立法重复等混乱现象。根据西方国家的经验，再授权要有法律的明示规定，否则作为被授权者不得进行再授权。我国自2000年7月1日起施行的《中华人民共和国立法法》才在第10条明确规定被授权机关不得将该项权力转授给其它机关。

2）从行政立法的程序}：来说

我国行政立法程序公开程度低，并且所规定的一些外部程序过于原则，没有制度加以保证，可操作性低。现代法治国家特别重视民主立法程序的设计和运作，确立了“无程序便无立法”的原则，现代民主法治也要求“有权力就必须有制约，有授权就应当有监督”。切实具体民主的行政立法程序制度的设立，可以很好的规制行政立法权，保证行政立法权的正当性，是行政立法监督重要保障和前提。

3）从权力机关对行政立法的监督}：来说

我国将行政立法监督权“下放”到地方.这个制度设立的初衷在于，一方面中央权力机关监督资源有限，另一方面地方权力机关实施监督能够更加及时的解决问题。但是我国的一些地方政府具有浓厚的地方保护主义色彩，行政机关和立法机关可能基于相同的利益，而使行政监督形同虚设。这种制度的设立导致行政机关在立法时，专注部门利益，有利益的事项争相立法，没有利益的事项相互推诿，导致了实际生活中一系列重叠执法、执法空洞的现象。

此外，我国没有统一的监督行政立法的法律规定，只有批准和备案这两种监督方式对行政立法进行监督。再者，我们缺乏对全国人大常委会的法制工作机构的约束机制。虽然我们也颁布了《法规备案工作程序》对全国人大常委会的法制工作机构的职能做出了具体的规定，但是其中对一些监督程序上的关键问题并没有提及。这些问题都导致了行政立法监督无法真正的发挥作用。

4）从司法机关对行政立法的监督来说

如上所述，严格来说我国没有司法机关对行政立法的监督。在我国，由于国家权力的分工，现行法律将授权立法排除在人民法院受案范围之外，当时主要考虑到行政立法己经有了人大的监督和上级行政机关的监督，所以没有必要再将其纳入司法审查的范围。

三、关于对我国现行行政立法监督制度存在的问题进行完善的思考

1）应当强化行政立法的民主监督

行政行为和立法行为是两个有不同追求价值的行为。立法行为追求的是民主，行政行为追求的是效率，而行政行为将这两种行为合二为一，使得这一行为具有行政行为和立法行为的双重性质，这就要求行政立法行为将民主价值和效率价值统一起来。

我国应当健全公众参与机制，强化对政府立法的程序控制。健全的民意表达和利益协调机制也是制约行政立法权的必要手段，是保证立法内容公正的必要前提。因此，在行政立法过程中，诸如听取意见、说明理由、公开决定等程序性规定的目的就是为了实现和扩大公众对行政立法的参与。

2）应当改善权力机关对行政立法的监督

首先讨论事前监督批准制度，批准制度是指行政机关应当把行政立法呈交权力机关，在获得批准后方可生效。它包括两种类型：一种是批准型，即提交的立法草案在未经批准前不发生效力，这种监督方式也被德国人称作“同意权的保留”；另外一种是否决型，即立法草案一经提交便可生效，但权力机关有权在未来的某个时间宣布其无效，这种监督方式也被称之为“否决权的保留”。由于法律类型的多样，这种分类显然更为合理，我国也应当对不同的法律进行区分适用不同的批准方式。

再者思考事后监督备案制度，如上文中提到，我国实际中的备案制度形同虚设，审查机关工作量大，且将数量最多的行政规章排除在审查范围之外，并且审查的最终效果也并不理想。备案制度是指行政机关制定的立法必须在一定时间内提交权力机关备案。它包括形式性的备案（一经备案即生效）和实质性的备案（权力机关可以在备案期间提出异议）。一般西方国家多采用实质性的备案，对备案制度的规定非常具體，非经备案不发生法律效力，且对提交备案的机关和审查备案的机关都作出明确的时间限制，在确保行政立法效率的同时很好的实现了行政立法的监督。

3）应当设立司法机关对行政立法的监督

上文中提到我国目前司法机关对行政立法的监督处于空缺状态，而司法审查作为一种经常性的、局外的、有严格程序保障的、具有传统权威性的监督方式，理应得到法律的确认和重视。根据我国司法独立的原则，由于法院的独立性，其公正程度在人民心中相对较高，由法院对行政立法进行监督更能保障人民的利益。

以上，为我对我国现行行政立法监督的一些思考，我们不能流于理论义正言辞的批判现有制度的缺陷，更应该在看到这些问题和漏洞之后进行深入的思考。并且我们应基于本国的实际情况理性的适用他国的制度，也无需妄自菲薄，自近代以来我国的法治建设日渐完善，我们也有信心在一步一步的实践和改进当中找寻到最适合我国的法律制度。