养老保险基金投资问题研究

曹晓珂

社会保障体系，历来被称为人民生活“安全网”，社会运行的“稳定器”和收入分配的“调节器”，是维护社会稳定和国家长治久安的重要保障。养老保险基金是社会保险基金的重要组成部分，它的运行好坏对于社会保险制度的有效运行起到至关重要的作用。目前中国养老金投资存在投资渠道单一、范围窄，投资收益率低、效率低，基金支付压力大、地区间差异大，投资监管不合理、投资风险防范机制不完善等问题。如何应对这些问题，正确处理好改革、发展、稳定三者之间的关系，具有重要的意义。而尽快建立规范的社会保险基金营运监督体系，是当前刻不容缓的重要任务。

一、引言

2006年9月，涉案金额达34.5亿的上海社保案东窗事发。一系列上海市的高官老总们先后被开除公职移送司法机关。社保基金管理露出的危机，从根本上说，是如何保值增值的制度过于粗疏，监管上的大漏洞让有些人有了可乘之机。社会保障基金管理模式关系到我国社会保障基金能否实现保值和增值的基本目标。

韦樟清（2004）认为个人账户“空账”运行违背了当初设立的初衷，必须变空账为实账，改变个人账户基金的管理模式，需加强投资运营，防范投资风险。张著名（2006）认为我国的基本养老保险并没有实质性地从现收现付制转为“统账结合”的积累制，转制成本如今越来越大，只有做实个人账户才能实现真正的转制。王君丽（2008）指出基本养老金存银行和买国债不能应对老龄化所带来财务冲击，应该进入资本市场进行多元化、分散化的投资来降低风险、提高收益。李亚敏，王浩（2009）通过对比研究外国养老基金投资的经验，认为我国应该放松对养老基金投资的限制，允许养老金在海外进行投资。郑功成（2009）认为养老基金进行投资运营，既可以帮助政府财政应对养老金的支付冲击，又能使基金更为加大，应该采取积极的基金投资运营策略。任璟楠、韩巴特（2006）指出应该由政府专门成立一个唯一且独立的机构对养老金的投资运营进行监管。但赵丹竹（2006）认为我国现在的监管能力有限，所以目前采用适度集中管理的模式，但从长远看，应该采用分散管理，让政府从多种角色中抽离出来，将更多的精力放在监管上。

二、我国养老金投资管理中出现的问题

（一）投资渠道单一、范同窄

就当前而言，养老金的投资渠道总体上较为单一，投资工具的选择以传统金融工具为主，如银行存款和国家债券。从当前养老金投资渠道现状看，仍然以银行存款、股票、债券、委托投资和实业投资为主，而在其中又以银行存款的投资占绝大多数。考虑到银行存款所面临的风险较低，收益率较为固定，因此养老金投资会偏向于选择具有稳定收益、风险较低的投资渠道。

2001年公布的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》规定社保基金投资范围：1、银行存款和国债投资的比例不得低于50%。其中，银行存款的比例不得低于10%。在一家银行的存款不得高于社保基金银行存款总额的50%。2、企业债、金融债投资的比例不得高于10%。3、证券投资基金、股票投资的比例不得高于40%。这些投资范围对基础工程、国外资本市场、贷款等进行了严格的限制，因而导致投资范围过窄。

（二）投资收益汇报率低

2001年公布的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》规定投资比例中银行存款和国债投资不低于50%，造成基本养老金收益率较低，对于投资上万亿的养老基金，抵御不了通货膨胀，损失高达几百亿，这是整个社会福利的重大流失。当前我国养老保险基金投资收益主要来自于银行存款、股票、债券等投资所获得的资金收入，养老金的投资主要集中于风险较小、收益较为稳定的银行存款或债券，投资与股票等风险较大的比例则相对较少，这直接导致了养老金的收益不高。

（三）投资监管与风险防范体制不完善

在当前，我国的养老保险基金制度基本形成，主要是来自于国务院相关的文件和规定。但是，从当前养老金风险管理体制看，我国的养老金投资风险防范体制并不完善，主要表现在：一是与养老金相关的法律法规并不健全，投资风险发生的概率进一步扩大；二是相关法律法规缺乏足够的监管力度，法律效力不强；三是缺乏具体可操作的风险防范管理的规定，对于存在的各种风险，不能从法律角度进行评判，也缺少内控机制，风险控制手段单一，风险防范机制不透明等。

三、解决养老金投资管理问题的对策

养老金是老百姓的养命钱，养老金投资的名义收益率=养老金投资的实际收益率+通货膨胀率，养老金投资的最低目标应为保值，但目前状况连保值都做不到，青海、内蒙古、湖北、吉林、河北、辽宁、黑龙江七个省2016年的养老金账户收不抵支，养老保险基金的投资管理该何去何从。

（一）改进养老金投资管理制度

1、分离行政与投资职能。考虑到现阶段中央政府和地方政府的社会保障责任分配，可以在省一级设立社会保险基金理事会，受省级政府委托管理本省的城镇职工基本养老保险基金和城乡居民养老保险基金。基金理事会负责制定养老保险基金的重大投资决策，由政府相关部门的代表、职工代表和专家构成，最好是在经济、金融、法律等方面有丰富的专业知识和实践经验的人才，由省级人民政府任命。将养老金的投资管理职能从政府部门中分离出来，不仅有利于基金管理的专业化和市场化，而且有利于基金安全。

2、明确长期投资目标。长期投资目标是养老保险基金在未来数年计划实现的收益目标和可以接受的风险水平。长期投资目标要一目了然，过去笼统地将实现基金保值增值作为长期投资目标，这样的目标表述过于笼统，既不能发挥目标的激励作用，也不利于控制投资风险。长期投资目标要合理反映各类资产的长期收益和风险特征、养老保险基金能够承受的波动风险、支付养老待遇对基金流动性的要求等。基金理事会应按照长期投资目标和法律法规的要求制定基金投资政策，确定基金战略资产配置和投资指引。

3、建立有效問责机制。将实现基金长期投资目标的责任分解到基金理事会、执行机构、投资管理人及其相关的投资岗位，通过绩效评估，形成激励约束机制，促使相关机构和人员为实现投资目标勤奋审慎地工作，及时发现基金投资运营过程中存在的问题。

现存问题很大程度上是因为制度混乱、没有科学的投资计划，畏首畏尾，不敢承担责任，必须首先从制度上厘清关系，理顺投资思路，才能科学合理地分配工作。

（二）完善养老金投资管理模式

1、拓宽养老金的筹资渠道。首先，我国外汇储备长期投资美国、欧洲国债，由于人民币升值，外汇资产带来大幅度的贬值，因此把外汇储备的一部分补充作为基本养老金，提高资产的投资收益率，也可以防止外汇贬值带来的损失。其次，我国的养老金采取个人账户与社会统筹账户相结合，使得“新人”养“中人”和部分“老人”，导致“新人”个人账户空账，养老金缺口很大程度上是因为当年的制度改革，应由国家买单，通过国有股转让、国有企业收益分红等手段补足基本养老金缺口。这两种新的筹资方式会大大减缓养老金空账严重带来的压力。

2、扩大养老金的投资范围。养老金的投资应遵循安全性、流动性和收益性。我国的基本养老金投资渠道过窄且收益很低，为改变这一状况可以从以下几个方面着手：首先，目前我国养老金对证券投资基金，企业债券、股票投资的比例规定不得高于40%，对货币市场（货币型基金、央行息票、票据市场、银行短期存款等）的投资比例不得高于30%，这两方面的比例都应该有所提高。其次，养老金投資扩大到基础设施等具有周期长、规模大、收益稳定且还享有国家税收减免的基础建设项目中。

3、改革养老金投资模式。首先，个人账户基金被用于发放当期离退休人员的养老金，因而出现了“个人账户空账运行”问题和巨大的养老金隐形债务，所以当前必须做实个人账户。其次，推动养老金入市，大规模基金惧怕风险谨慎入市，个人基金账户提供多种市场化投资选择。智利2002年开始施行的多种基金计划模式，使得国民可以根据自身的需要选择不同的基金，而对于即将退休和已经退休的人群，政策规定只可以选择风险最低的两种养老金。这样做既满足了年轻人对高收益的需要，同时也保证了即将退休和已经退休人群投资的安全性，这种制度迎合了大众心理，也满足了参与者的投资需求。在中国，也可以借鉴这种模式，国民自主选择投资模式，使个人收益最大化。

（三）加强养老金投资监管

监管包括两部分，即建立和完善社会保险基金投资运营的各项规则，监督实施各类规则，确保基金的完整与保值增值，后者现阶段不完整且实施不顺利的，而且关系到养老金基金安全完整性。

1、形成互相制约、多方监管机制。在新加坡，劳工部负责制定政策并进行监督，中央公积金管理局负责制定具体的政策并管理日常事务，货币管理局和政府投资管理公司负责基金的投资管理，并接受中央公积金局的监督，如此形成了互相制约和监督的机制。成立专业养老保险监管机构，监督基本养老保险投资，要求基本养老保险投资人、托管人定期进行信息披露，形成互相制约、多方监管的局面。

2、提升管理者的专业技术水平。养老保险基金的运营监管是一项复杂而繁琐的工作，它需要一批具有高智商、高技术素养的专业人才，养老金投资使用专业人才。采用具有竞争性极强的优胜劣汰方式，建立监管部门的内部考核制度，淘汰不合格人员，加快监管人员的更新换代速度，提高人员的竞争意识。

3、强化管理层责任意识教育。无论多先进的技术，多严密的制度，多严厉的惩罚，都不能阻挡基金贪腐案的发生，就是因为管理人员没有意识到养老金对投保人来说是退休后的依靠，生活来源。可见党的思想教育工作仍没有做到位，一个人的良知是最强大的自我监督，如果能够形成认知，就能自我控制。这是监管体制的第一步也是最后防线。

通过对我国养老保险基金投资管理现状的论述，对投资规模、渠道、收益方面进行了详细的分析。我国作为老龄化最严重的国家之一，养老金基金是一个庞大数字，如何科学地投资及管理，是极其复杂的问题。积极创新我国养老保险基金投资管理模式，努力寻找适合我国资本市场发展和经济社会进步的新型养老保险基金投资管理模式，平衡风险和收益，由政府相关部门制定出适合我国养老保险基金投资的相关政策，保证我国养老保险基金的有效进行，积极稳妥地推行我国养老金的投资运营。