论国家监察委对我国政治及司法的影响

向召萍 李启义

【摘 要】2018年3月11日第十三届全国人民代表大会第一次会议审议通过了《中华人民共和国宪法修正案》，宪法修正案新设国家监察委员会。应运而生的是《中华人民共和国监察法》的出台。它对现行《中华人民共和国刑事诉讼法》产生深远影响，使职务犯罪案件的刑诉模式发生重大变化，特别是人民检察院对职务犯罪的立案管辖权被监察机关取代。相关的刑事诉讼法规定厄待修改，才能更好地适应我国刑事诉讼工作的平稳运行。对此，就国家监察委的设立对刑事诉讼法的影响展开论述，提出解决刑诉法与之相适应的建议。

【关键词】宪法修正案；国家监察委；人民检察院；检察反贪权

一、对我国国家政治权力结构的重大影响

（一）“一府两院”到“一府一委兩院”的转变

根据最新通过的《中华人民共和国宪法修正案》（以下简称“修正案”），在《中华人民共和国宪法》（以下简称“宪法”）第三章第七节（原宪法第三章第七节为人民法院与人民检察院）增设国家监察委一节，从其设置的顺序及独立性来看。修订后宪法的第三章第八节为人民法院与人民检察院，是两个权力机构合用一节，而国家监察委不仅独立为一节列出还排在人民法院与人民检察院一节之前，从我国的政治排名惯例来看，国家监察委的地位是高于人民法院与人民检察院的。国家监察委的监察范围来说，它是对公职人员全覆盖的，包括中国共产党、国家行政机关、司法机构、检察机关人民团体中履行公职的人员等等。严格来说，国家监察委的设立，它对现有的政治格局影响巨大，我国从原来的一府两院的行政权、司法权、检察权的权力格局变成现有的一府委两院的行政权、监察权、司法权、检察权的权力格局。从监察权的性质来说，它既带有行政性质、又带有司法性质，因此应该属于一种政治权力。监察委既可以做出政务处罚又可以管辖涉及职务犯罪的刑事案件，但是它没有提起公诉的权力，只有移动检察机关起诉的权力。但是，作为被它监察对象的检察机关，对于监察机关移送起诉的案件，是否会行使或敢于行使“不起诉权”有待斟酌。从二者监察与被监察的关系中或许我们可以知道答案。

（二）借鉴中华法系提高监察权的政治地位兼顾司法职能

宪法修正案之前，国务院的职能包括了监察这一职能。在宪法修正案之后，将监察职能从国务院的行政权中独立出来成立国家监察委，这是强化监察职能的同时将原来“行政性质”的监察改变为“独立于行政、司法的一种政治权力”，国家监察委既可以作出政务处分、又可以经调查后移动检察机关提起公诉，是行政性质与司法性质于一体的政治权力。同时，行政权与监察权分离达到监察效果最大化。若监察权依附于国务院行政权之下，那么监察的效果将会大打折扣。接受行政权领导的监察权，对于行政机关的监察效果不如人意。因此，宪法修正案将监察权独立出来，成立国家监察委对于我国的反腐工作具有重要意义。反腐的利器是刑事责任的追纠，国家监察委及地方各级监察委在刑事诉讼的作用将会越来越重要，承担原来检察机关立案侦查的案件。

1928年，南京国民政府根据《训政纲领》和《中华民国国民政府组织法》正式将监察权作为五权之一，并且规定监察院行使监察权。当时的国民政府实行五权分立，与我国现在国家权力分立的发展趋势有相似之处。国民政府的五权包括立法权、行政权、司法权、监察权、考试权。经过立法修正案后，我国现行宪法规定的四权分立的政权构建，行政权、监察权、审判权、检察权的四权分立模式，值得注意的是四大权力机关均由全国人大产生，这也体现了人民代表大会制度是我国根本政治制度。立法权由全国人大及其常委会为主体的立法机关行使；行政权则是由国务院行使；监察权由国家监察委行使；审判权由最高人民法院行使；检察权由最高人民检察院行使。

二、推进司法改革促进司法公正

国家监察委的设立，在刑事诉讼中对于人民检察院的立案侦查权的影响最为巨大。依据2013年1月1日实施的《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称“刑事诉讼法”）第十八条规定，贪污贿赂、国家工作人员渎职等涉及国家机关工作人员利用职权实施的侵犯公民人身、民主权利的犯罪案件的立案侦查权属于人民检察院，对于国家机关工作人员利用职权实施的其他重大犯罪案件，经省级以上人民检察院批准，可以由人民检察院立案侦查。依据《刑事诉讼法》第一百四十八条，人民检察院在立案后对于重大贪污贿赂案件及利用职权实施严重侵公民人身权利的重大犯罪案件，可以采取技术侦查措施，交由有关机关执行。从这两条法律条文的内涵可以看出，在现有《刑事诉讼法》对于刑事案件的立案管辖权问题上，人民检察院与监察委这两个权力机关已经存在矛盾。监察委对于涉及国家公职人员的刑事案件享有立案侦查权及对违规违纪公职人员政务处分、提出建议等权利。结合于2018年3月20日公布实施的《中华人民共和国监察法》（以下简称“监察法”）分析监察委与人民检察院的权力分配，监察委出现是在原中纪委行使的职权时缺乏法律依据的衍生物，是中纪委行使反腐职权的主体、程序合法化的必然产物，近年来中纪委办案的法律正当程序一直受到质疑，“双规”的调查措施限制人身自由，违反《宪法》第三十八条规定的人身自由权等。通过立法，设立监察委行使原有的中纪委职权，另外在政治权力构造上，国家监察委主任同时是中纪委第一副书记。《监察法》第四十五条规定的监察机关对涉嫌职务犯罪的，制作起诉意见书连同案卷材料移送人民检察院提起公诉。这与《刑事诉讼法》第十八条规定的产生冲突，原本职务犯罪案件的立案侦查、移送起诉均由人民检察院完成。监察委出现后，职务犯罪案件的立案侦查权交由监察委行使。同时，关于重大贪污贿赂案件的采取技术侦查权的行使，《监察法》第二十八条规定，监察机关调查重大贪污贿赂犯罪，经严格批准可以采取技术调查措施，交有关机关执行。这与《刑事诉讼法》第一百四十八条规定的，人民检察院的采取技术侦查措施的案件性质范围及术语不同。《刑事诉讼法》规定的是人民检察院对重大贪污贿赂犯罪案件、利用职权严重侵犯公民人身权的犯罪案件采取技术侦查措施。人民检察院在利用职权严重侵犯公民人身权利的犯罪案件中也可以采取技术侦查措施。当然，《监察法》第二十八条在规定技术调查措施的犯罪案件类型上用“等”这一兜底性立法用语，为之后可能出现的需要采取技术调查措施的案件留有扩大解释的余地。

监察委与人民检察院的立案管辖权在职务犯罪的立案管辖上，根据法理学原理，新法优于旧法。同属于全国人大制定的《刑事诉讼法》与《监察法》不存在上位法与下位法的区分，《监察法》作为新法应当优先于旧法《刑事诉讼法》。由于法律具有的滞后性缺陷，目前刑事诉讼法还未根据《修正案》来加以修改，形成新的刑事诉讼制度。因此，在新法《监察法》与旧法《刑事诉讼法》的冲突应适用《监察法》的规定。即，从两部法律的字面理解上看，在職务犯罪的立案管辖权应由监察机关行使，人民检察院负责根据监察机关的起诉意见书、案件材料移送起诉后提起公诉。特殊情况下的公职人员利用职权实施的其他重大犯罪案件经省级以上人民检察院批准可以由人民检察院立案侦查，按照原有的移送起诉模式提起公诉，不经过监察委而在检察院内部进行立案侦查、移送起诉。在涉及职务犯罪的刑事案件中，以监察机关为主要立案管辖机关、人民检察院为辅助立案管辖机关的立案管辖权分配的刑事诉讼模式。

三、结语

从《监察法》第三十四条规定可以看出，被监察机关调查的被调查人涉及职务违法、职务犯罪又涉及其他犯罪的，一般由监察机关为主调查。从字面理解，《监察法》第三十四条中的“一般”以外的职务犯罪案件，可以理解为是属于人民检察院立案管辖的国家工作人员利用职权实施的其他重大犯罪案件，经省级以上人民检察院批准后可以管辖。至于何种案件属于上述范畴，还需要监察机关与人民检察院协商或通过立法解释、司法解释来解决。关于办理特殊案件的技术措施使用，监察委在重大贪污贿赂等案件中可以使用技术调查措施，人民检察院在利用职权严重侵害公民人身权利的犯罪案件中可以采取技术侦查措施。由于监察机关已经接替人民检察院行使贪污贿赂犯罪案件的立案管辖权，因而人民检察院仅保留利用职权严重侵犯公民人身权利的犯罪案件侦查权。也就是说，人民检察院目前按照当前法律规定的字面理解，仅有权管辖经省级人民检察院批准的属于国家机关工作人员利用职权实施的其他重大犯罪案件，且只能对上述犯罪案件中的严重侵犯公民人身权利的犯罪案件采取技术侦查措施。根据2018年4月25日，全国人大常委会法工委主任沈春耀就《刑事诉讼法（修正案）》草案的发布会上指出：删去检察院对贪污贿赂等案件行使侦查权的规定，保留检察院在诉讼活动监督中发现司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪的侦查权。保留这类案件的侦查权是体现在诉讼活动中的，是检察机关在司法活动中监督职能的重要体现。检察机关的对上述案件的侦查权是在诉讼活动中，而除此之外职务性案件是由监察机关负责调查。这种事纠正原检察机关错误的集中侦查权和公诉权于一身的弊端还有体现检察机关在司法活动中的监督职能的重要结合的体现。有限度的保留检察院的立案侦查权是检察权与监察权在刑事诉讼中的一个正确调整结果。监察机关不仅在刑事诉讼发挥重要作用，其更大的的职责是对国家公职人员的监察，其发挥职能的方式更多的是政务处罚的的形式，而非司法职能。明确监察机关的职能定位有利于减轻监察机关的办案压力，又有利于体现检察机关被宪法赋予的监督职能，使得公安机关、监察机关、检察机关均具有立案侦查权，三者相互协助制约，共同促进社会公平正义，维持社会秩序。

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