论“北斗”卫星导航系统的法律风险及责任问题

李易青　尹航　李杜（华中科技大学）

近年来，全球卫星导航技术飞速发展，在军事和民事领域得到了广泛应用，其对于国家的安全，社会的进步和经济的发展都具有重要的意义。随着全球卫星导航技术的不断发展和商业化程度加深，卫星商业导航面临着一系列法律的风险。以“北斗”卫星为例，潜在风险包括“北斗”导航系统给其他导航系统造成损害、给用户造成损害、给第三方造成损害，乃至位置信息可能被非法利用于信息犯罪或安全犯罪等，则需要依据相应的国际法和国内法来划分和承担法律责任。本文以“北斗”卫星导航系统作为切入点，以《刑法修正案（九）》《中华人民共和国民法典·总则》《中华人民共和国侵权责任法》等法律的颁布和实施为背景，分别从刑事、民事的角度出发对商业导航的责任主体及责任划分问题进行论述，以期促进“法治北斗”的建设。

1　引言

“北斗”卫星是我国自主建设、独立运行的卫星导航系统。目前“北斗”卫星主要运用于军事、国防领域，但它的技术特性在渔业、地质勘测、机械、商业导航等方面也有巨大的应用空间，市场潜力巨大。2014年以来，“北斗”卫星导航系统的核心工作由系统建设转变为推进军民融合发展，着力实现以应用为主导、企业为主体的产业模式。

商业导航是“北斗”卫星的主要应用领域之一，也是普通民众最易接触到“北斗”卫星的生活化场景。它在为大众提供更为精确、便捷的定位服务，助力生产生活的同时，也会因为其技术特性而面临种种挑战。已有政策存在着部门协调和地域限制的问题,缺乏强制使用的规定,法律的缺失导致相关政策缺乏约束力。较大的法律风险和不确定性在一定程度上阻碍了我国“北斗”卫星商业化的发展，不能满足“北斗”卫星民用化趋势的迫切需要。“北斗”卫星商业导航的法律风险包括民事法律风险和刑事法律风险。

2　“北斗”卫星导航系统的民事法律风险

全球卫星导航系统(GNSS)作为一种外空商业化活动，在国家安全和社会经济发展中有着举足轻重的作用。随着外层空间商业化利用的发展，国际社会一直在努力实现完善现行的国际空间法来规范外空的商业化利用。国际社会的努力主要通过两个方面实现：一是在联合国框架内促进国际空间立法的完善和在联合国框架外相关国家通过国际空间合作为国际空间商业立法的完善提供基础；二是通过加强国内立法和空间政策来完善外空商业化利用的法律规范。中国“北斗”卫星导航系统是军民共用的系统，在发生GNSS系统问题或信号干扰和中断的诉讼时，通常可以从国际和国内两个层面考虑空间活动损害赔偿的法律机制。在国际法中，外层空间法所包含的《责任公约》确立了空间损害赔偿制度，国内民法中规定了对公民或自然人造成损害的赔偿范围、数额以及赔偿原则，在具体实践中，“北斗”导航与一带一路沿线国家所签订的协议也可以作为责任赔偿的依据。无论“北斗”系统的运营模式如何选择，“北斗”系统提供民事服务是一种民事行为，而不是政府行为，因此产生的损害赔偿责任纠纷应当适用民事法律,所以外空国内法的民事法律责任问题成为一大热点，在我国国内民事法律责任问题中需要厘清以下几种责任：合同责任和侵权责任。

合同责任风险

合同责任是合同法律制度长期发展的结果。发生合同责任的首要条件是合同债务的不履行。所谓不履行包括不适当履行(迟延和瑕疵)。发生合同责任的另一个必要条件是债务人对于债务的不履行要有过错,包括故意和过失。

“北斗”卫星系统商业导航为用户提供的免费或收费导航服务，均需要与用户建立信息收集、资料使用等协议，基础信号提供者是导航服务的主要提供商，他们与用户有着直接和终端的接触，增强信号服务提供者是为了补充和增强基础信号而建造，所涉及的基础信号服务提供者和增强信号服务提供者与用户之间形成合同关系，应按照合同法中关于“违约责任”的相关规定确定其责任。现代合同责任的具体形式包括违约金（违约罚款）和损害赔偿。

在实践中，“北斗”卫星还会与其他主体之间签订一系列合同，例如“北斗”卫星车载终端设备安装合同或者签订“北斗”卫星应用公共服务平台协议等，都属于合同所确立的具体权利义务关系，因此，合同关系和合同责任的划分需要具体问题具体分析。

侵权责任风险

与合同责任相对应的另一种责任为侵权责任。2010年7月1日生效的《中华人民共和国侵权责任法》中侵权责任亦仅规定“侵害”，而未规定“不法侵害”或者“违法侵害”，在裁判实践中，凡“侵害”他人民事权益，均可成立侵权责任。目前，《责任公约》主要是用于由外空物体“物理碰撞”引发的国际责任，并不能解决因无形的“导航信号”致损问题。由此，产生的侵权责任，可以依据各国的国内法进行归责。

在全球卫星导航系统的法律关系中，存在两种因导航信号产生的侵权问题：第一种是基础信号服务提供者与增强信号服务提供者同时提供开放服务，当系统故障、系统维护或卫星退役时，就可能出现卫星数量不足，导致导航信号缺失或精度下降等损害的发生，用户无法确定责任主体，责任主体间责任比例如何分配也成为难题；第二种是当全球卫星导航信号服务提供者主动停止播发信号或降低信号精度，也会导致导航信号缺失或精度下降。这两种侵权问题都会造成信号精度下降，导致一系列法律责任问题的发生。例如干扰用户获得精准的定位，影响导航服务的质量。如果在高度依赖此项服务的民航和应急救援领域，这样的问题会导致灾难性的后果。例如依靠“北斗”卫星导航系统的信号进行飞行作业的飞机降落，此时若有增强信号服务提供者提供开放的服务使导航信号不稳定，可能导致飞行事故致乘客受伤或死亡，也可能会对坠落地的第三人造成严重损害。

侵权是责任问题的导火索。人身权损害责任的衡量，以被侵害主体的主观认知为计算标准，以客观鉴定为例外，财产赔偿是唯一的方式。“侵害他人人身权益，造成他人严重精神损害的，被侵权人可以请求精神损害赔偿”，经济损害的赔偿“应按照损失发生时的市场价格或其他方式来计算”。经济损害赔偿的多少不能超过其所造成的损失，包括直接损失和间接损失，值得一提的是赔偿的计算并不按过错程度和行为的损害程度确定。

3　“北斗”卫星导航系统的刑事法律风险

在商业导航应用中，主要使用到的是“北斗”卫星的精确定位和短报文通信服务。短报文通信过程当中，用户机反馈回的实时信息的安全性需要进一步的保障。导航定位的实时数据和历史数据也存在被窃取的风险。

国家层面的刑事法律风险

对国家而言，“北斗”卫星系统商业导航可能存在国家安全、军事安全、核心技术安全方面的法律风险。由于本文只讨论商业应用语境下的风险，这里的“国家安全”、“军事安全”主要是指用户国家的经济政治安全和军事安全。

缺乏明确的法律规定可能会让其他国家对“北斗”卫星的安全性没有足够的信心，一旦相关的导航服务供应商单方面切断对使用国的军事、交通等核心领域的导航服务，将对使用国造成巨大的损失。包括对影响正常生产工作带来的经济风险，也包括自然资源信息、政府机构信息等泄露可能造成的政治风险。另一方面，面向全世界提供“北斗”卫星导航服务，也会有被境外服务使用者或中介机构“逆向工程”，获取我国“北斗”卫星的核心技术的风险。

社会层面的刑事法律风险

社会层面更多的相关主体是“北斗”卫星商业导航的用户，既包括企业用户，也包括个人用户。对于企业而言，主要面对商业信息尤其是机密信息的泄露风险。系统通过车载“北斗”系统、传感设备分别采集车辆位置信息和状态信息,将各种数据信息进行封装,并利用“北斗”系统作为通信链路,发送相关信息至控制中心,实现车辆信息监控。物流导航信息泄露可能会揭露该企业的供货渠道和客户信息。

对于个人而言，最直接的风险就是个人隐私和安全。与GPS导航系统不同的，目前我国的“北斗”卫星可从用户机直接发出信号，卫星接收后实时传输给地面站进行计算，地面站计算出用户的坐标后再通过卫星发送给其他用户。因此，“北斗”卫星的信号中包括了用户的位置信息以及短报文的内容。信号信息一旦被破解，就能够知道用户的具体位置和通信内容。因此，每一个使用者的位置信息在“北斗”面前都是“透明”的，这也就意味着一旦这些信息被不法分子获取，将造成潜在危害。极端的假设情形下，一旦犯罪分子以任意手段获取了目标对象的“北斗”导航信息，其开展抢劫、强奸、绑架、伤害、杀害等人身和财产犯罪的难度将大大降低。因此，个人用户更多面临的还是个人隐私和安全方面的法律风险。

4　“北斗”卫星导航系统的民事责任主体及其责任划分

“北斗”卫星导航系统由空间段、地面段和用户段三部分组成，为了增强全球卫星导航系统的精准度，许多国家还研发了全球卫星导航增强系统，所以从“北斗”导航系统的组成部分与增强系统的合作关系来看，对责任主体的确定和责任划分有一定难度，本文主要将责任主体大致划分为“北斗”卫星导航系统的服务提供者和导航信号提供者，从而分析他们的民事法律责任。

“北斗”卫星导航系统信号提供者的责任

“北斗”卫星导航系统的基础信号提供者给整个导航服务提供了基础来源，他们与用户有着直接和终端的接触，因此承担了主要责任。“北斗”卫星导航系统是中国自主建设、独立运行，与世界其他卫星导航系统兼容共用的全球卫星导航系统，主要向各类用户提供高精度、高可靠的定位、测速、授时的服务，并兼具短报文通信能力。例如当“北斗”系统与美国的GPS信号兼容时，美国会有补充增强信号系统譬如“广域增强系统”（Wide Area Augmentation System，WAAS），“北斗”与其他系统双模使用时用户信号会减弱或出现误差，更甚者带来巨大损害，此时不免会出现原始信号提供者“北斗”卫星导航系统和地区增强系统提供者WAAS之间的双重责任。

目前，主要的卫星导航信号提供国反对由《责任公约》来进行调整，实践中，信号提供者的责任依据其国内法，即用户可以通过卫星导航信号提供者的国内法来索赔，例如美国会根据《联邦侵权求偿法》、《美国国家航空航天法》裁量关于GPS信号提供者的案件。俄罗斯可依据2009年2月14日颁布的《俄罗斯联邦导航活动法》对GLONASS 信号提供者的责任进行判定。

“北斗”卫星导航系统由中国政府所有，服务模式分为开放服务和授权服务，开放服务与其他卫星导航系统一样，而“北斗”特有的短报文通信功能将由运营商收费。据此，可发现“北斗”卫星导航服务的直接用户、间接用户或第三人是潜在的求偿主体，而对于可赔偿的范围，赔偿责任的划分和规则以及求偿途径，需要在以后的立法中解决。在中国的现行法律中，类似的立法有《国家赔偿法》，但由于“北斗”的开放服务是免费的，在一定程度上与公共服务类似，然而公共服务的责任在中国不属于由《国家赔偿法》调整的范畴。

“北斗”卫星导航系统服务提供者的责任

在我国国内法中，服务责任又可称为服务法律责任，是指服务经营者在提供服务活动过程中,违反法律规定，损害消费者合法权益所应承担的法律后果,包括民事责任、行政责任和刑事责任。

从国际民航组织法律委员会起草的法律议案和国际民航组织在卫星导航服务所扮演的角色中，我们可以发现“北斗”卫星导航服务过程中可能存在侵权行为和责任问题。从技术角度来讲,“北斗”导航服务的降级和中断可能引发实际的损害和影响。

依据我国国内法，经营者提供的服务有缺陷，导致接受服务的消费者人身侵害和财产损害,经营者应当承担损害赔偿责任。这种赔偿责任可以是合同责任,也可以是侵权责任,当二者发生竞合时,消费者可任意选择按合同责任或侵权责任处理。作为侵权责任时,应适用无过失责任归责原则。我国《侵权责任法》在对产品责任的归责基础上采取了无过错归责原则，即因产品存在缺陷造成他人损害的，生产者应当承担责任。也就是说，只要产品存在缺陷造成他人损害的，除了法定可以减轻或者免除责任事由外，不论缺陷产品的生产者主观上是否存在过错，都应当承担侵权责任。对于“航空运输服务卫星通信中所适用的绝对责任，是否应该以相同的方式引入卫星导航系统服务中”，学者们对此颇有争议。一般认为，绝对责任制度减少了诉讼时间,降低了举证成本，在一定程度上完善了过失责任制度的缺陷，更有意义的是，只要受害人证明损害不是自己造成的，且证明产品存在缺陷，绝对责任制度不会考虑主观因素，直接认定“事故”与“损害”存在因果联系，因此所有的受害人都将得到相应的补偿。

从以上分析中，目前的关键是运营商应建立责任保险制度、“北斗”损害赔偿基金以及从国内法角度加强对“法治北斗”的立法活动。中国没有专门的卫星导航立法，我们只能在《中国的航天》、《关于促进卫星应用产业发展的若干意见》和《北斗卫星导航系统发展报告》等文件中追溯其导航责任问题，因此可以考虑在《航天法》中对卫星导航责任问题进行专门规定，或对《侵权责任法》或《产品责任法》进行修订，将卫星信号致损问题纳入其中，同时引入对应的保险机制，“北斗”卫星导航属于高科技应用，这样一方面可以给“北斗”系统的潜在使用者提供保障，另一方面也可保护中国的卫星导航业。运营商还可以通过再保险、巨损债券、风险债券等金融产品和方式，将卫星导航潜在的巨额损害赔偿风险进一步分散到社会中，以有效地保证其赔付能力不会减弱、只会增强，从而更好地推广“北斗”导航的应用。

5　“北斗”卫星导航系统的刑事责任主体和责任划分

任何事物都有两面性，在“北斗”卫星为我们的生产生活带来便利的同时，也可能会有不法分子利用它造成危害和破坏。根据不法行为的社会危害性及程度而为的一切客观和主观条件的总和，可以判断行为是否构成犯罪。“北斗”卫星虽然是新的技术，但仍然可归入信息网络技术的范围当中，因此现有的《刑法》相关罪名基本涵盖了其法律风险的可能情况。讨论利用“北斗”卫星导航系统实行的犯罪行为的刑事责任主体和具体的责任划分，有利于进一步明确“北斗”卫星应用过程中的权利与责任，充分发挥法律的威慑性，起到预防作用，同时也为“北斗”卫星导航系统的商业应用提供更强有力的制度保障。

卫星商业导航的参与主体主要包括：信号提供者、服务提供者、用户。这些主体在使用过程中，都可能独立地实行犯罪行为，例如服务提供者故意泄露用户的信息或不履行信息安全管理义务的，可单独构成《刑法》第二百八十六条第一款规定的“拒不履行信息网络安全管理义务罪”。又如已知甲的工作单位在某地，导航系统的用户乙使用地址进行导航，在甲的工作单位外堵截到甲，对其实行了杀害，此时该用户乙单独构成了故意杀人罪。单独构成犯罪的情况下，其他参与主体不承担法律责任。

但当“北斗”卫星商业导航，尤其是短报文功能，仅仅以工具的形式出现在犯罪活动过程中时，法律责任的划分就存在争议。例如非卫星导航参与主体的A国非法获得了用户B国的导航信息，实施了危害国家安全犯罪，若该服务提供者C是完全中立的，尽到了安全管理义务的，那么就不承担相应的责任；但如果C在行为过程中存在知情或故意，那么就可能存在对犯罪的帮助行为。《刑法修正案（九）》增设了帮助信息网络犯罪活动罪，即“明知他人利用信息网络实施犯罪，为其犯罪提供互联网接入、服务器托管、网络存储、通讯传输等技术支持，或者提供广告推广、支付结算等帮助，情节严重的，处三年以下有期徒刑，并处罚金。”就“北斗”卫星商业应用而言，犯罪分子单方面利用导航系统民用平台达到犯罪的目的，服务商如果履行正常监管职能的，并不构成犯罪。但在收到监管部门的告知后仍然继续提供帮助、接到举报后拒不履行法定职责、收取了明显高于市场价格的费用、提供专门用于犯罪的程序或端口权限、帮助犯罪分子躲避调查、基于常识无理由不知对方犯罪意图的情形下，应当将服务提供商的帮助行为或不作为行为认定为“明知或故意”。

卫星商业导航的法律风险结构

6　结论

从以上分析可知，为规避商业导航的民事法律风险，卫星商业导航应建立完善责任保险制度、“北斗”损害赔偿基金等防火墙制度；为规避刑事法律风险，应加强对“法治北斗”的立法活动，从而在制度和法律层面为“北斗”卫星导航系统的进一步发展和应用保驾护航。

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