当前农村集体产权制度改革面临的问题与对策

何伟

近年来，随着工业化、城镇化进程的加快，农村特别是城郊结合部的农村，集体经济组织资产规模、成员身份及组织构成都出现了新的变化。

一、存在的问题

问题一：如何划定集体资产折股量化范围？

划定集体资产折股量化范围，首先要确定“集体”的边界。从目前来看，“集体所有权”落实到哪一个层级的集体不清楚。人民公社时期，农村土地和其他集体资产实行“三级所有，队为基础”，生产队一级是农村土地所有权的主体。农村实行家庭联产承包责任制以后，集体土地所有权主体究竟落实到哪一个层级，法律上并没有统一明确的规定。目前，农村存在着村民小组、村集体经济组织和乡镇集体经济组织三种型态。在实践中，农村土地集体所有制的“集体”边界已悄然发生变化：在一些地区土地的最终权属已从生产队（村民小组）一级过渡为村民委员会一级。当农村土地的权属及用途发生变化（如农地被征用）时，尤其是涉及到利益分配问题时，这种所有制变迁的后遗症往往就会凸现出来。对于此类问题，迫切需要在今后的改革中进行探索和实践，并纳入到立法议题中。

问题二：如何界定集体经济组织成员资格？

2007年《中华人民共和国物权法》第59条规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”。但农村集体经济组织的成员如何界定，法律并没有明确的说法。从实践来看，农村集体经济组织成员资格界定多数处于乡村自我管理的状态，受当地乡规民约、传统观念和历史习惯等因素影响较大，“乡土”色彩较浓。 随着经济社会的快速发展，城乡、地区之间的人口流动日益频繁。在集体组织成员资格界定过程中，农村居民在身份、户口、土地等方面呈现出多样化、复杂性特征，诸如享有土地承包经营权但户口转出仍在本村生活耕种、嫁入嫁出未转户、干部身份但户口为本村并常住且还享有土地承包经营权、学生毕业后无正式工作在外打工但户口迁回本村的等情况。这些人员的特殊情况使村委会在认定成员身份的工作中很难进行准确把握和界定。

问题三：采用哪种集体资产折股量化方法？

由于农村集体资产构成具有复杂性、成员资格具有模糊性、村级组织具有多样性等特点，各地关于农村集体资产折股量化的方法也多种多样。一些发达省（市）针对不同类型的村，在农村资产量化改革中采取了不同的形式：一是在撤制村，对集体资产实行全额折股量化。二是在不撤制村，对集体资产实行部分折股量化。一些村将经营性资产折股量化，而对土地和非经营性资产实行入台账不量化，在使用时提取资源占用费，由原所有集体成员共同享有。三是在以农业为主的地区，实行土地承包经营权折股量化。集体资产股权设置应以个人股为主，是否设置集体股，归根结底要尊重农民群众的选择，由集体经济组织通过公开程序自主决定。 在股权管理方面，应尽快研究出台《农村新型集体经济组织股权管理办法》，对人员界定、股权结构、增资扩股以及新增资产股份量化等问题作出明确规定。通过股权管理做大做强集体经济，增强集体经济的竞争能力、发展活力和对成员的服务能力。在把集体财产权转变为共同持有股份的时候，对集体组织共同的持有股份应分配给集体成员持有。

问题四：改革后的集体资产管理组织如何构建？

对于完成产权制度改革的新型集体经济组织，如何明晰和确定农村集体产权制度改革后的组织形式，各地的做法主要有三种：一是成立村级经济合作社，由县级以上人民政府确认并颁发证书；二是依据农民专业合作社法，登记为社区股份合作社；三是按照公司法，登记为企业法人。

二、对策措施

推进农村集体产权制度改革，需要做好以下几个方面的工作：

1、民主确定成员资格认定标准。在对集体产权制度进行改革的过程中，进一步明晰和确定集体经济组织的成员资格，澄清集体所有权主体和行使主体之间的关系。明晰和确定集体经济组织成员资格，对于推进农村集体产权改革具有重要意义。集体经济组织成员身份界定应在坚持尊重历史、权利义务对等、标准一致、程序公开的基础上，统筹考虑户籍关系、农村土地承包经营权情况、对集体积累作出的贡献以及有关法律政策规定等条件，由集体经济组织全体成员民主决定。同时，还应妥善处理外嫁女、义务兵、迁入户等特殊群体的成员身份界定问题，防止多数人侵犯少数人权益。

2、规范农村集体资产股权管理办法。 应尽快出台《农村新型集体经济组织股权管理办法》，对人员界定、股权结构、增资扩股以及新增资产股份量化等问题作出明确规定。通过股权管理做大做强集体经济，增强集体经济的竞争能力、发展活力和对成员的服务能力。尽快研究出台《农村新型集体经济组织收入分配管理办法》，对于改制后的集体经济组织收入分配进行规范，逐步缩小集体福利分配的范围。在把集体财产权转变为共同持有股份的时候，对集体组织共同的持有股份应分配给集体成员持有。对实行股份合作制进行集体产权制度改革的，对股份分红征收的税收给予返还或减免，切实减轻农民负担。现阶段，集体资产股权设置应以个人股为主，是否设置集体股，归根结底要尊重农民群众的选择，由集体经济组织通过公开程序自主决定。但当一些农村完成“村转居”，集体经济组织的社会性负担逐步剥离后，应当取消集体股以达到产权的彻底清晰。

3、完善农村集体资产法人治理结构。 科学合理的法人治理结构，是实行民主决策、民主管理、民主监督的保障。应研究制定《农村新型集体经济组织章程》，建立包含股东大会、理事会、监事会的“三会”治理结构，以及包含法人财产权、出资者所有权、出资者监督权、法人代理权的“四权”制衡机制。我国《公司法》规定，股份制企业应当把利润作为红利分配给股东。但多数地区的村集体经济组织提取了30%的利润，只把70%的利润分配给了股份持有人。针对上述问题，推进农村集体产权制度改革，要依照现行法律的规定，规范利润分配行为。此外，还应当改善法人治理结构的外部体制环境，理顺村党支部、村委会与新型集体经济组织之间的关系，使农民群众真正成为集体经济的投资主体、决策主体和受益主体，成为集体经济组织名副其实的主人。

4、培育和发展农村集体产权市场。建立农村集体产权流转交易市场，是构建归属清晰、权责明确、流转顺畅的现代农村产权制度的重要内容，也是巩固集体产权制度改革成果，赋予农民更多财产权利的重要保障。一是加快开展农村集体土地所有权和集体经营性建设用地使用权确权登记颁证，赋予和维护农民和集体对土地应该拥有的财产权利。二是探索建立农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价机制，加快农村集体产权流转交易平台建设。三是探索实行征占地集體留用制度，为集体经济发展转型提供制度保障。四是积极探索农民宅基地集约化使用办法，保障农民拥有稳定可靠的资产收益。

（作者单位：157000黑龙江省牡丹江市农村合作经济经营管理总站）