基于GIS的南宁市农村住宅审批系统设计与实现

梁梅，易桂轩，方丹娜，梁正鑫

(1.南宁市国土测绘地理信息中心，广西 南宁　530021；　2.武汉市测绘研究院，湖北 武汉　430000)

1　引　言

目前，现行农村宅基地管理总体表现为“村民申请，村、乡(镇)、县(市)三级政府逐级审批”的模式[1]。农村宅基地的审批由“国土、规划、房产”三大职能部门分别受理，审批环节多、程序繁杂、周期长[2]，群众需要在市、县、乡各级管理部门来回办理，耗费大量的时间和费用成本[3]。各审批部门测绘基准不统一、农宅审批与不动产登记业务系统不衔接、 “一户一宅”监管效果不佳、成果数据无法实现在线实时共享，使农村住宅建设用地审批成为阻碍项目落地、限制确权登记发证的关键因素[4，5]。

随着农村宅基地和集体建设用地确权登记发证工作的快速推进，对建设用地审批效率和批后监管等工作提出了更高要求。为改变农村宅基地管理模式与现行需求不符的这种现状，国土资源管理部门开展了农村住宅审批制度改革，提出充分利用信息化技术手段优化重组审批工作流程的要求。本文根据南宁市农村住宅审批改革工作信息化需求，全面梳理分析农村住宅审批制度改革工作中变化的业务流程，对空间数据灵活分析等关键技术进行研究，并在GIS技术与工作流技术的基础上，设计开发了基于GIS的南宁市农村住宅审批系统。

2　业务流程分析

结合农村住宅审批制度改革工作需求，对业务流程进行全面梳理与再造，目标是建立“一站式”办理流程，由原来“国土、规划、房产”三大职能部门分别受理，转变为多部门联合审批机制，缩减审批环节，对审批事务实行“集中式管理”，做到统一收件、统一发件[6]。通过设立国土规建环保安监站，以乡镇人民政府为主体，统筹本辖区内各相关部门开展联合审批，并在乡镇行政服务大厅设置专门窗口受理申请，推进审批事项由政府内部流转向“一站式”服务型转变，完成业务审批以及土地、规划、建设、环保、安监等多方面督办和监管。

图1业务流程图

具体业务流程是从窗口收件登记到后台审核审批采用流程化方式把建设用地相关审批进行串联，最终出具相关建设用地证书返回给申请人员。在审批过程中，依据业务角色及权限设置控制各审批环节表单显示、信息录入、报表打印，并由系统自动记录全程流转信息。在建设用地审批结束后会对建设施工过程进行监督，记录不动产权籍调查、测绘成果以及巡查过程等信息，完成竣工备案，发放竣工验收备案证和房屋测绘成果[7]。最后将审批数据打包流转到不动产登记中心进行审核审批、颁发不动产权证书。业务流程图如图1所示。

3　系统技术路线

3.1　系统总体框架设计

系统采用SOA(面向服务的体系结构)架构和ESB(企业服务总线)，充分利用GIS、数据融合、空间分析以及网络等技术，采用B/S和C/S相结合的模式将农宅审批过程中数据采集体系、数据管理与分析评价体系以及数据共享与发布体系关联起来，实现对服务的集成和灵活管理。构建“1+N”的分布式平台架构，将住建、规划、国土等多业务部门多源异构、多尺度、多时相的空间和非空间资源有机地组织起来，实现海量存储、高效管理和持续更新。形成一个数据中心、一个审批信息系统，实现多部门的数据共享与信息联动，并与项目审批流程有效衔接。其总体架构可以划分为基础设施层、数据层、应用支撑层、应用层、用户层、标准规范体系和安全保障体系等层次，如图2所示。

图2　系统总体架构图

3.2　系统网络架构设计

网络总体架构采用以城区数据中心为系统核心，连接市国土局、国土分局以及试点乡所构成的星型网络结构。试点乡所住建、规划、国土部门的计算机设备通过10M专线连接城区数据中心的业务系统进行业务办理；国土分局通过10M专线连接城区数据中心的业务系统进行业务审核，市国土局通过20M专线网络来向城区数据中心的业务系统提供地理信息服务。为保障业务系统的安全运行，网络中需要部署光闸、前置服务器、网络安全设备以达到数据安全保密要求，总体网络架构设计如图3所示。

图3系统网络架构图

3.3　系统数据库结构设计

系统数据库由系统管理数据库、业务数据库、空间数据库、非空间数据库构成，总体结构设计如图4所示。

系统管理数据库包括工作流定义数据库、业务元数据库、扩展插件库。其中，工作流定义数据库主要存储工作流建模与系统管理工具定义的数据，包括组织机构数据和流程数据；业务元数据库主要用于存储描述业务数据的数据；扩展插件库主要存储对数据对象进行操作的组件，如表单、报表和插件等。

业务数据库是以农村住宅审批数据为基础，包括业务办理过程中基本业务属性数据和电子档案数据。

空间数据库包括基础地理数据、基本农田、土地利用规划、农村住宅等图形数据以及相应的属性数据，部分以影像文件和GeoDatabase等方式存放。

非空间数据库包括结构化的属性数据和非结构化的文档数据，部分以XML/HTML、DOC、PDF、SQL Server等方式存放。

图4系统数据库总体结构图

3.4　系统关键技术

(1)空间数据灵活分析技术

农宅审批和不动产登记都与地理地形图紧密相关，例如房屋建设规划定点红线图、位置等。通过利用GIS技术，基于“图文”一体化思想，将工作流技术与GIS技术融合，实现GIS与工作流系统的集成，实现测量地块坐标数据上传、导入成图，录入图形、地块以及相关界址点线属性信息，完成对空间数据的处理与发布，输出相关图件和报表。同时，基于国土“一张图”[10]，利用GIS空间分析功能实现数据图层的叠加分析，将地籍测量规划定点数据、建设工程范围图、用地范围红线图等叠加现有的土地利用现状、规划、基本农田等图层，进行分析是否占用基本农田、土地利用情况，为农村住宅的审批提供辅助决策。

(2)工作流配置与管理技术

业务办理方式会随着政策、体制的改革而变动，其相应的审批办理流程也会随着调整[9]。因此，通过建立一个便捷的工作流程配置与管理模块，来快速响应因政策、制度而调整业务办理流程带来的变化。对于系统开发人员而言，无须重新编写代码进行业务流程调整；对于系统管理员而言，使得系统运维工作更为轻松；对于用户体验而言，能够快速调整变化的业务流程，进入业务办理状态。因此，通过对工作流配置与管理技术的研究，解决工作业务流程频繁变化带来的问题，大大减轻了开发人员、系统管理员以及用户的工作压力，提高了工作效率。

(3)动态表单与报表技术

农村住宅审批业务中涉及大量的报表和统计台账，且这些报表和台账会随着国家规范和标准的变化而有所变动，且涉及的报表没有统一的固定格式，不同业务甚至是相同类型业务都存在多种不同报表格式，以至于在现有系统中无法直接输出打印报表。因此，为解决此问题，提出了对动态表单与报表技术的研究，通过在调研和沟通的基础上，对各种报表格式进行分类归并，统一标准格式，设计一套灵活的动态表单和报表，根据实际需求，使得用户在一种可视化系统中快速定制表单和报表，以此提高系统扩展性和灵活性。

4　系统功能设计与实现

在业务流程梳理与再造的基础上，结合全球卫星导航、遥感以及地理信息系统技术，开发新型农村住宅建设用地审批系统，系统功能模块包括业务审批管理、数据采集更新、批后监管、图形分析管理、权限管理、工作流建模6大功能模块。最终目标是实现日常业务办理的流转和审批，地理信息数据的采集、处理和成图，日常业务的统计查询和图形的空间分析以及农村住宅审批业务“图、属、档”一体化管理和一站式服务。系统总体功能结构如图5所示。

图5系统总体功能结构图

(1)业务审批管理模块

业务审批管理模块包括项目审批管理、跟踪督办和报表打印等。从窗口收件登记到后台的审核审批采用流程化方式把国土、规划、房产相关审批进行串联，依据业务角色及权限设置并控制表单显示、报表打印，全程记录流转信息。

(2)数据采集更新模块

主要实现用户导入测量地块坐标成图，并能够录入图形属性、地块信息、生成相关的界址点线，输出相关图件和报表，最后将图形发布到“一张图”数据库，实现数据采集、内业成图、审批入库一体化。

(3)批后监管模块

该模块主要是对审批通过的项目进行建设施工过程监管和竣工用地符合验收。监察内容包括建设用地批准文件执行情况、日常巡查监管(包括用地界限、面积、用途、容积率)和竣工验收。可设置各类项目批后监管的各种参数，形成监控条件，对满足监控条件的项目进行警示，并进一步查询警示原因。

(4)图形分析管理模块图形分析管理模块包括业务图层控制、图属交互查询、图形分析功能。提供业务级别的图层控制，可以根据业务需要，对各业务要素图层进行统一管理；可根据所选图斑查询相关业务资料信息，也可根据业务属性数据，如宗地号、项目名称等查询并定位项目地块图形；还可以在地图上直接绘制范围或导入图形坐标文件进行空间叠加分析，分析是否占用基本农田，是否符合规划建设用地，分析地块对各个地类和权属的占用比例，并能够定位到各个地类图斑。还可根据实际需求增加相关空间分析功能，针对不同的业务需要定制不同的分析功能，为业务审查提供空间数据支撑。

(5)权限管理模块

主要是对用户部门组织架构、人员、角色、权限进行统一集中管理，方便系统运维人员对使用系统的人员开通账号和分配权限。

(6)工作流建模模块

主要实现对业务流程进行自定义开发，自定义表单、报表，跟进业务的改变，调整业务流程，增加或减少表单字段信息。避免因政策或业务流程变更，导致系统无法使用，减少运维成本。

5　系统开发的特色

(1)系统基于国土资源云架构的服务体系建设，依托现有资源，加强整合利用，充分发挥已有的技术、资源优势，将国土“一张图”与业务流程进行集成，采用“一张图”的数据管理和应用模式，实现业务审批智能化、数据共享实时化、决策服务精细化，同时也增强了整个系统的技术保障。

(2)基于SOA的多层架构设计，充分发挥对服务的集成和灵活管理优势，满足“1+N”分布式架构部署的应用，利于业务流程调整更新，提高软件系统的可扩展性和软件的重复使用率。

(3)采用Web GIS等技术，将多业务部门多源异构、多尺度的空间和非空间资源有机组织起来，实现空间数据的高效管理和持续更新，以GIS服务等方式进行空间数据分析应用，在应用支撑层各组件的支撑下，通过对空间数据库的调用开展业务审批，实现农村住宅审批业务“图、属、档”一体化管理。

6　结　语

通过对业务流程的梳理再造，利用GIS、工作流、计算机等技术构建多级联合审批的农宅审批系统，实现业务流程信息化，并开发与不动产登记信息系统衔接接口，实现数据的共享应用和“一站式”办理服务。该系统改变了传统的审批方式，建立了标准化联合审批服务体系，从“住宅报建”到“登记发证”，实现“国土、规划、住建”三部门共同在线审批，实现农村住宅审批管理不出乡镇，解决农村土地确权难、住宅建设审批难、产权登记难等突出问题。同时，随着标准化服务体系和新型农宅审批系统的推广应用，将有效增加审批效能，减少办证开支，实现资源信息共享，提高服务水平，树立政府公信力。