美欧伊三边关系与“伊朗核协议”的前景

李国富

内容提要 欧洲主要大国对特朗普威胁退出“伊朗核协议”感到十分不满和担忧，但又不得不与美国政府就此问题进行磋商和谈判。在特朗普做出是否退出“伊朗核协议”决定的前夕，美国、欧洲和伊朗就“伊朗核协议”继续相互博弈。“伊朗核协议”的发展前景存在三种可能性，但没有一种可能性是利好消息，其前景堪忧。

关键词 “伊朗核协议”前景；特朗普政府；美欧关系；制裁措施

DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2018.05.011

特朗普在竞选美国总统时曾发誓要“解除与伊朗的灾难性交易”。执政后，因遭到国内外普遍反对，特朗普至今尚未贸然采取行动，但废除“伊朗核协议”[1]的意图未变。2018年1月，特朗普发出警告，在5月12日前，如不能与欧洲主要国家达成补充协议，修改“伊朗核协议”中的一些灾难性缺陷，美国将退出“伊朗核协议”。“伊朗核协议”事关重大，被看成是防止美伊由政治、经济和外交对峙走向军事冲突的最后“阀门”。一旦该协议被废除，美伊间发生大规模军事冲突的风险就会大大增加。目前离5月12日的关键时间节点日益临近，届时，特朗普会不会退出“伊朗核协议”，“伊朗核协议”的前景又如何，引起了国际社会的普遍关注和担忧。

特朗普执意废除“伊朗核协议”

在“但凡奥巴马同意的都要反对”的意识驱使下，废除“伊朗核协议”既是特朗普竞选时的承诺，更是他强硬反对伊朗政策的重要内容。早在竞选期间，特朗普就坚决反对“伊朗核协议”，称其是“最糟糕的交易”。在2016年3月美国以色列公共事务委员会的竞选集会上，特朗普明确表示，该协议“对美国、对以色列、对整个中东都是灾难”，“这不是外交，这是投降”，并发誓当选后，他的“第一要务就是解除和伊朗的灾难性交易”。但因该协议得到国际社会的普遍支持，美政府内主要成员意见不一（如前国务卿蒂勒森、国防部长马蒂斯等人认为，留在该协议内符合美国利益），更何况国际原子能机构（IAEA）和美国情报部门均没有发现伊朗有违背核协议的行为。因此，特朗普至今未贸然采取行动。根据美国相关法律要求，特朗普分别在2017年4月和7月两次勉强签署了对伊朗制裁的豁免，但也在为废除“伊朗核协议”做准备。特朗普下令美国有关部门重新就“伊朗核协议”对美国安全利益影响进行评估。在7月核准伊朗履行“伊朗核协议”后，特朗普表示，伊朗违反了该协议的“精神”，他将不会在10月再次确认伊朗履行“伊朗核协议”。

为给特朗普废除“伊朗核协议”寻找正当理由，2017年8月底，美国驻联合国大使黑利专程走访了IAEA总部，向该机构施压。据英国《卫报》报道，黑利要求IAEA更严格地核查伊朗核设施并着重核查伊朗相关军事设施。9月，特朗普在联大演讲时表示，签署“伊朗核协议”是美国的“耻辱”，如该协议是为伊朗最终发展核武器计划作掩护，美国就不能遵守这一协议[2]。10月13日，特朗普表示，美国不能确认伊朗遵守了“伊朗核协议”。他指责奥巴马政府達成的“伊朗核协议”存在诸多缺陷，损害了美国利益，并将美国是否继续执行该协议的决定权交给了国会。但美国国会并不愿意承担废除“伊朗核协议”的责任。60天后，国会又将该协议原封不动地退回给了白宫，迫使特朗普必须在30天内做出最后的决定。

2018 年1月，在最后期限临近前，特朗普虽被迫第三次签署豁免对伊朗的制裁，但他同时警告“伊朗核协议”将面临两种可能性，“或修改其灾难性的缺陷，或美国将退出该协议”。关于“伊朗核协议”，特朗普提出了四项具体修改要求：一是要求伊朗必须立即允许国际核查人员核查提出的所有地方；二是必须确保伊朗永远不能接近拥有核武器；三是“伊朗核协议”必须没有截止日期，即不仅仅是十年，而是伊朗永远不能拥有核武器。如伊朗不履行以上任何条款，美国将自动恢复对伊朗的制裁；四是美国法律必须明确表明，远程导弹与核武器项目是不可分割的，伊朗发展、测试导弹将会受到严厉的制裁[3]。此外，特朗普还分别向美国会和欧洲提出建议。特朗普建议国会修改美国针对“伊朗核协议”的法案，设置“自动”恢复对伊朗制裁的“启动器”，如伊朗违反美国有关执行“伊朗核协议”的条款，触动“启动器”，美国就自动对伊朗恢复制裁，而无需政府每隔90天就要向国会报告伊朗是否履行了“伊朗核协议”的义务。针对欧洲，特朗普要求欧洲三国（英国、法国和德国）根据他提出的要求，在5月12日之前与美国达成一个“伊朗核协议”新的补充协议。如伊朗违反了美欧达成的新的补充协议，将恢复对伊朗实施新的多边制裁。特朗普警告，如他认为美欧达不成该协议，他将马上退出“伊朗核协议”。

在特朗普提出警告后，时任美国国务卿蒂勒森与英国、法国和德国外长就修改“伊朗核协议”展开了磋商。根据蒂勒森指令，美国国务院政策规划司司长胡克（Brian Hook）率团与欧洲三国进行具体谈判。但不久，特朗普撤换了认为应保留“伊朗核协议”的蒂勒森和国家安全事务助理麦克马斯特，替换蒂勒森的是坚决反对“伊朗核协议”的中央情报局局长篷佩奥。蓬佩奥曾表示，“我期待退出这个与世界最大支持恐怖主义的国家达成的灾难性的协议”[4]。而新任国家安全事务助理则是美国政界著名的“鹰派”——美国前驻联合国大使博尔顿。博尔顿不仅坚决反对奥巴马与伊朗达成“伊朗核协议”，还公开主张美国应该轰炸伊朗的核设施，用军事手段打掉伊朗的核威胁[5]。特朗普对其重要内阁成员的调整向外界传递了一个明确的信息，他废除“伊朗核协议”的警告是认真的。

欧洲很难“两全其美”

出于自身安全和战略利益的考虑，欧洲特别重视“伊朗核协议”，不仅视其为欧洲长期努力的巨大外交成果，更将其看作是遏制中东地区核军备竞赛和防止美伊大规模军事冲突的重要“阀门”。中东是欧洲近邻，在经历了八年“阿拉伯动乱”给其带来的剧烈冲击后，欧洲希望中东地区走向稳定。欧洲认识到，伊朗是中东大国，对中东稳定发挥着不可替代的作用。因此，欧洲对特朗普执政后采取对伊朗极端仇视政策、屡屡威胁要退出“伊朗核协议”感到十分不满和担忧。法国总统马克龙警告特朗普，美国不遵守“伊朗核协议”，将会促使伊朗在未来制造核武器[6]。欧洲领导人尤其是欧盟外交与安全政策高级代表莫盖里尼多次警告特朗普政府，“伊朗核协议”是一个多边协议，美国不能单方面废除该协议。2017年10月，在特朗普威胁将不再签署豁免对伊朗制裁的前夕，法国总统马克龙、德国总理默克尔和英国首相特蕾莎·梅欧洲三大国领导人罕见地联名警告特朗普“破坏伊朗核协议的后果”。之后，欧洲国家对美国国会议员做了大量的游说工作，对美国国会原封不动地将“伊朗核协议”退回白宫发挥了重要的作用。

欧洲“主要国家”（指英、法、德三国，“伊朗核协议”的签字国）对特朗普2018年年初以最后通牒方式逼迫其修改“伊朗核协议”非常反感，但特朗普讲的有些内容它们也是认同的。如三国与美国一样对伊朗近年来在中东地区做大，不断干预地区其他国家的事务感到担忧和不安。但不同的是，他们主张通过“接触与遏制”的途径来影响伊朗外交政策，而不赞成特朗普对伊朗一味打压的强硬政策，认为其结果只会加剧地区的动荡。它们认为，特朗普指出的“伊朗核协议”的“缺陷”和“导弹问题”不是什么新问题，这些曾是美欧与伊朗谈判的“高线”，但遭到伊朗坚决拒绝。“伊朗核协议”是双方妥协的产物，实现了美欧在“伊朗核问题”谈判中的最重要目标——阻止了伊朗研发核武器。

关于特朗普警告中的要求，三国总体考虑是，可在不违反“伊朗核协议”的基础上，通过与美国谈判，设法解决特朗普对“伊朗核协议”有关“缺陷”的关切，同时还要拉住伊朗继续留在协议内。关于“核查”问题，目前对伊朗实施的是IAEA最严格核查措施，而IAEA至今尚未在对伊朗核查过程中遇到重大的问题。至于“必须确保伊朗永远不能接近拥有核武器”问题太笼统，而执行“伊朗核协议”就是为了不让伊朗拥有核武器。关于“截止日期”问题，三国认为，现在距离“伊朗核协议”的截止日期还有相当长一段时间，并非当务之急。三国可承诺等到该协议临近时，再启动与伊朗延长该协议的谈判，如伊朗不同意可对其施压，或对其制裁也为时不晚。因此，三国坚决反对目前对“伊朗核协议”的“截止日期”进行修改，或任何修改“伊朗核协议”的内容。伊朗“导弹问题”与“伊朗核协议”无关，是安理会2231号决议“要求”伊朗不得研发导弹。更何况美国驻联合国大使黑利表示，如果伙伴国家帮助严厉制裁伊朗导弹违约，可说服特朗普继续留在“伊朗核协议”内[7]。因此，欧洲三国认为，在这个问题上可与美国合作，对伊朗制裁，向其施压，而同时又不违背“伊朗核协议”。 目前，美欧谈判已进行了三轮。美国负责谈判的代表胡克表示，双方谈判已取得进展，但不能确定双方能否达成协议，也不能保证特朗普总统是否会接受双方达成的任何协议。[8]

在欧洲三国中，法国对伊朗的态度最强硬[9]。2017年11月，法国总统马克龙在访问迪拜时表示，他“非常担心”伊朗的导弹项目。法国呼吁伊朗开启有关“导弹问题”的谈判[10]。2018年3月初，法国外长勒德里昂访问德黑兰，与伊朗领导人就“伊朗核协议”相关问题进行会谈。在访问伊朗之前，他表示，伊朗需要应对外界对它导弹项目的关切，否则将面对新一轮制裁。3月18日，三国联合向欧盟提议，以伊朗向叙利亚及伊朗盟友也门胡塞武装和黎巴嫩真主党提供导弹和导弹技术为由，对伊朗革命卫队一些成员和经济实体进行新的制裁，但有不少国家犹豫不定。近期美国政府主要成员的变更对欧洲产生了很大的消极影响。欧洲一些国家认为，有诚意与欧洲达成协议的蒂勒森被撤职，预示特朗普已拿定主意，欧洲也没有必要为其废除“伊朗核协议”背书。

欧洲国家在与美国进行谈判，努力争取让美国留在“伊朗核协议”的同时，也在积极准备预案。欧洲与伊朗的投资、融资和正常的经贸往来是使伊朗继续留在“伊朗核协议”的最基本保证。一旦美国真的退出“伊朗核协议”，如何保护欧洲的企业和个人与伊朗进行正常经贸往来的权益，成为当前欧洲的主要关切。现在谈论比较多的是欧盟正在积极考虑设立对伊朗“欧元”保障基金以及恢复1996年欧洲针对美国制裁的“保护规则”（Blocking Regulations）[11]等。4月24日，法国总统马克龙首次对美国进行国事访问，并在美国国会联席会议发表演讲。德国总理默克尔也随后对美国进行正式访问。两位欧洲大国领导人接踵访美被视为欧洲国家劝说特朗普留在“伊朗核协议”的最后努力。

伊朗的艰难选择

特朗普对伊朗采取了极端强硬政策，不断扩大对伊朗制裁范围，屡屡发出退出“伊朗核协议”的威胁，使美伊关系急剧恶化，双方再次跌入紧张对峙的恶性循环中。对于特朗普的威胁，伊朗担心任何低调反应都会被视为伊朗的“害怕”和“服软”，将会招致更多的打压措施。因此，伊朗毫不示弱，做出了强硬回击。伊朗最高领袖哈梅内伊表示，如美国废除“伊朗核协议”，伊朗会将其“撕毁”；伊朗总统鲁哈尼强硬回击称，“如果美国继续对伊朗实施新的制裁措施，伊朗将退出核协议”。但在具体操作上，伊朗对退出“伊朗核协议”非常慎重。

“伊朗核协议”是鲁哈尼执政后取得的最重要的政治资产，伊朗是不会轻易退出的。在执行“伊朗核协议”过程中，由于美国的因素，尤其是美国对金融领域的干扰，使伊朗虽没有取得执行“伊朗核协议”的预期成效，但仍获得了巨大的收益。根据国际货币基金组织（IMF）的报告，得益于解除制裁，伊朗石油出口大幅提升，伊朗在2016—2017财政年度经济增长了12.5%，预计2017—2018年经济增长为4.2%；通货膨胀率降到了个位数；2017年，伊朗与欧洲的贸易量与2016年同期相比翻了一番；伊朗还吸收了80多亿美元的直接外国投资，并与多国签订了合作协议，其中较为突出的是与法国道达尔石油集团签订了48亿美元能源合作项目[12]。除了经济利益外，“伊朗核协议”还打开了伊朗与国际社会，尤其是与欧洲政治交往的大门，提升了伊朗在国际，尤其是地区的政治影响力，同时还大大改善了伊朗的安全环境。因此，尽管特朗普执政后屢屡违反“伊朗核协议”，多次威胁其他国家中断与伊朗进行经贸往来，但伊朗都保持了较为克制的反应，仍严格履行“伊朗核协议”的义务，不给特朗普废除该协议任何借口。

与此同时，伊朗态度强硬地表示，坚决不同意重启“伊朗核协议”谈判，坚决反对对该协议增加任何附加协议。伊朗明确表示，伊朗不会主动破坏“伊朗核协议”，但将坚决回应（美国）任何违反协议的行为。伊朗原子能组织主席萨利希警告，如果美国退出核协议，“只要我们有决心，我们有能力在五天内恢复制造纯度为20%的浓缩铀”[13]。 2018年3月4日，伊朗副外长阿拉齐（Araghchi）在伦敦的演讲中表示，一旦美国退出“伊朗核协议”，伊朗将会面临两种选择：一是伊朗与该协议的其他签字方继续留在该协议内，二是伊朗与美国一样也退出该协议，第二种选择的可能性更大。因为，如美国一旦退出协议，即便是其他签字国决定继续留在协议内，伊朗从该协议中获得的经济利益将会受到极大削弱[14]。很明显，阿拉齐是在警告欧洲，如美国退出“伊朗核协议”，伊朗的回应将部分取决于欧洲的政策，即如欧洲能全面执行“伊朗核协议”，使伊朗的权益不受影响，伊朗将会继续履行“伊朗核协议”的义务，否则伊朗也将退出该协议。

此外，伊朗强烈指责欧洲为了满足特朗普的要求，跟随美国对伊朗研发导弹项目横加指责，并准备对伊朗制裁。伊朗表示，愿意与欧洲就反恐问题和地区问题进行讨论，但强硬地回绝了任何有关伊朗导弹问题的谈判。伊朗强调，导弹问题事关伊朗安全，是不能谈的。在美国不断对伊朗进行武力威胁，美欧向其地区盟国提供几千亿美元先进军事装备的情况下，伊朗发展导弹完全是安全防御的需要，是自卫行为。伊朗国防部长哈塔米强调，只要某些人（美国）继续威吓伊朗，伊朗就会继续研发导弹。至今为止，IAEA已发表了十份报告，证明伊朗履行了“伊朗核协议”的义务。在这种情况下，伊朗认为，欧洲为满足特朗普的无理要求对伊朗进行新一轮制裁，等于是在惩罚一个“守法公民”来满足一个“违法乱纪”人的违法要求。伊朗总统办公室副主任表示，没有“伊朗核协议”并不是“世界末日”[15]。应该说，伊朗已做好了特朗普退出“伊朗核协议”的准备。

“伊朗核协议”前景的

几种可能性

现在看来，“伊朗核协议”的发展前景有以下三种可能性。

第一种，美欧目前就“伊朗核协议”补充协议的谈判陷入僵局，美国各相关部门已开始积极准备退出“伊朗核协议”。但在马克龙和默克尔对其晓以退出“伊朗核协议”可能产生的重大利弊后，特朗普接受欧洲对修改“伊朗核协议”变通的意见，因此暂缓宣布退出“伊朗核协议”的决议。这种可能性目前来看虽不大，但也不能完全排除。

第二种，特朗普宣布退出“伊朗核协议”，恢复实施美国对伊朗的单边制裁，但暂缓半年或一年后，视情况实施美国的“治外法权”制裁（secondary or extraterritorial sanctions）。這既是为欧洲等其他国家从伊朗撤资留有足够的时间，也是逼迫欧洲三国在“伊朗核协议”问题上向美国做出更大的让步。在这种情况下，伊朗虽不会退出“伊朗核协议”，但肯定会采取相关行动予以报复。

第三种，特朗普退出“伊朗核协议”，同时宣布恢复美国包括“治外法权”在内的所有对伊朗制裁。此时，伊朗会做何反应将取决于欧洲的态度。如欧洲引进诸如“保护规则”，成立针对伊朗的专项“国家基金”等措施，用以保护欧洲企业和个人对伊朗投资、与伊朗保持经贸往来等。在这种情况下，伊朗将会视欧洲采取措施的成效，以及对伊朗经济造成损失的程度来决定是否继续留在“伊朗核协议”内。

总之，以上三种可能性中的任何一种对“伊朗核协议”都不是利好消息，“伊朗核协议”发展前景堪忧。

（作者系中国国际问题研究院研究员）

（责任编辑：苏童）