权责清晰是全国统筹的基础

文／何文炯

何文炯数学博士、经济学教授， 现为浙江大学公共管理学院教授， 浙江大学社会保障研究中心主任、 民生保障与公共治理研究中心主任、风险管理与劳动保障研究所所长。中国社会保障学会副会长。中国慈善联合会学术委员会副主任委员。中国保险学会副会长。

最近，李克强总理在政府工作报告中明确指出：“深化养老保险制度改革，建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度。”这就意味着，中央对于基本养老保险全国统筹的方式作出了选择，即采用调剂金式的全国统筹，而不是统收统支式全国统筹。虽然，目前还不知道这个调剂金制度的具体内容，但可以断定，这是贯彻落实党的十九大“尽快实现养老保险全国统筹”这一精神的重要一步，是深化基本养老保险制度改革的重大步骤。

实行基本养老保险全国统筹是一件复杂的事情，很难一蹴而就。事实上，提出实行全国统筹已经有多年了,其间关于全国统筹的含义、学理依据、实现方式和推进步骤，都有许多讨论。根据1997年的制度安排，职工基本养老保险实行省级统筹或省级以下的市县统筹。这就意味着地方政府对本地区基本养老保险基金收支平衡负总责，同时形成了地方分治的局面，由此产生了一系列值得重视、亟待解决的问题。因此，推进全国统筹是深化基本养老保险制度的核心环节。然而，实行全国统筹，意味着要改变20年来已经形成的格局，这是一项重大的利益调整，还有许多基础性工作要做。其中最为重要的是按照十九大精神，重新界定养老保险领域各主体的权责关系，并设计相应的机制。

明晰国民养老金权益和国家责任。作为最重要的社会保障项目之一，世界上绝大多数国家和地区通过建立统一的公共养老金制度，确保社会成员年老之后具有购买基本生活资料的能力。在我国，由于制度设计缺陷且统筹层次过低，影响着养老金制度的公平性及制度目标的实现。实行基本养老保险全国统筹，就是要进一步明确：为国民提供基本养老金是一种国家责任。因此，要统一规范基本养老金待遇给付标准，实现基本养老金权益的均等。因此，建立职工基本养老保险基金中央调剂金制度是推进全国统筹的第一步，今后还有更多的事情要做。

明晰各主体的筹资责任。实行全国统筹，意味着基金筹集全国通盘考虑。因此，要建立全国统一的筹资规则，明晰中央政府、地方各级政府和各参保主体对养老金制度的筹资责任，重点是统一各地的缴费基数确定规则和缴费比率，规范缴费行为，均衡各参保主体的缴费负担，促进劳动力市场一体化，维护地区间竞争的公平性。在此基础上，建立国家财政对于基本养老保险基金的补助规则，这里包括经常性的资金投入和可能的兜底责任。实行中央调剂金制度，需要明确中央财政与地方财政对养老保险基金补助的分工; 如果采用统收统支式全国统筹，则这些财政补助应全部由中央财政承担。

承认并妥善处理历史债务。职工基本养老保险制度由职工退休金制度转轨而来，实施20年来，没有就转制成本作出清晰的处理计划，而是由新制度在运行过程中逐步消化，这就导致新制度运行的困难和在职一代劳动者负担沉重。实行全国统筹，必须先厘清责任算清账。明确转制成本由政府承担，并通过财政预算、国有资本划转等途径充实基本养老保险基金，偿还历史债务。此外，旧制度下退休金的职责是保障退休人员的全部生活，而新制度下基本养老金只承担保障基本生活的职责，因而养老金计发办法须体现老一代职工的历史贡献，政府需承担养老金的这一差额，以体现国家的历史承诺。