着力奋进新时代 社保改革再出发

文／全国人大代表　郑功成

深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。2018年两会期间，备受关注的国务院机构改革方案终于靴子落地，有关社会保障管理体制改革的内容列在其中。国务院在机构设置中更加关注保障和改善民生，实现人的全面发展。

新时代 新任务 新要求

中国特色社会主义进入新时代，中国国家和社会发展已经并将继续发生深刻变化，治国理政的任务更加艰巨，这都对国家机构设置及职能配置提出了新的要求。这次国务院机构改革方案，正是基于新时代新任务新要求，按照党的十九大战略部署和《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，针对国家行政机构设置和职能配置还不够健全，同国家发展战略布局、目标要求还不能很好适应而采取的重大举措，是对政府机构进行重大改革的总体设计。其突出特点是改革具有全面性、革命性与科学性，涉及到了绝大多数政府部门的重组与职能调整，突出功能管理，打破行业分割管理的局面，有助于简化政府管理，顺应了新时代从高速度到高质量发展的需要；解决了过去长期困扰改革与发展的体制性、机制性障碍，非常有利于转换政府职能、提高政府工作效能，进而为国家发展提供更加有力的组织保障。这是一个意义重大、影响深远的机构改革方案，值得充分肯定与高度评价。

社保更受重视，体制走向优化

在这次国务院机构改革中，社会保障管理构成了其中非常重要的内容，它涉及新的部门组建和原有部门的职能调整，总体上体现出社会保障受到了更高程度的重视，社会保障管理体制从过去的部门分割走向优化的目标。

一方面，这次机构改革减少了8个正部级机构、7个副部级机构，却在保留民政部、人力资源和社会保障部的同时，新增了与社会保障事务密切相关的退役军人事务部并成为国务院组成部门，新增了国务院直属的国家医疗保障局。前者将原来分割在民政部的退役军人优抚安置职责、人力资源和社会保障部的军官转业安置职责以及中央军委政治工作部、后勤保障部有关职责整合在一起，符合同一类人（军人、军属）的保障、安置及相关事务由一部门统一管理的原则；后者将人力资源和社会保障部的城镇职工和城镇居民基本医疗保险与生育保险管理职责、国家卫计委的新型农村合作医疗管理职责、国家发改委的药品和医疗服务价格管理职责、民政部的医疗救助管理职责加以整合，由作为国务院直属机构的国家医疗保障局统一管理，符合同一类业务或事务由一部门统一管理的原则。这一部一局的增设，突出地体现了社会保障在国家事务与国家治理中更加突出的地位，也是对社会保障高度重视的客观标志。

另一方面，新增部门和相关部门的职责调整极大地优化了社会保障管理体制。例如，退役军人事务部、国家医疗保障局的设置，扫除了退役官、兵分割管理和不同群体医疗保障分割管理的行政管理壁垒，是促进公平、提高效能的必要且科学的举措。再如，将全国社会保障基金理事会由国务院管理划归财政部管理，更加符合这机构单纯负责基金运营、实现保值增值目标的性质与角色定位，使这一机构回归到应当扮演的本源角色。将全国老龄工作委员会与民政部代管的中国老龄协会划转至新组建的国家卫生健康委员会，不仅有利于统一推进健康中国建设，而且有利于健康老龄化的社会发展目标的实现。将民政部的救灾职责、国家减灾委职责划转至新成立的应急管理部，并赋予其组织灾害救助体系建设的职责，是政府救灾回归本位的行政举措，因为发达国家的经验表明，政府救灾是灾时与灾后的紧急救助，它属于应急性的社会救助工作，而且需要调动社会力量参与，从而不仅理顺了应急管理的关系，更使应急性事务与常态性救助事务分离，有利于各行其道。明确将医疗保险费、生育保险费由税务部门统一征收，必然收到止分定争的效果，多年来地方部门之间争议不断的征收局面必然由此改变。将银监会与保监会合并，有利于消除保险资金无序融资的弊端，促使保险业真正姓保，能够保险，这对于发展商业保险并更好地助力社会保障体系建设是利好消息。

总之，这次国务院机构改革确实体现了优化协同高效的原则，进一步明确并理顺了不同部门的职责关系。

小智治事，大智治制

这次机构改革后，将给社会保障改革与发展带来哪些好处？

一是促进政策统一，提高行政效能。因消除了部门分割管理的痕迹，将使同一类社会保障事务从政出多门走向政出一门，这将极大地增进相关社会保障政策的统筹性、统一性和执行力，以往因部门分割导致的职责不清、相互扯皮甚至滋生效果对冲的局面一去不返，行政效能自然会得到提升。二是能够使相关制度按照客观规律健康发展，进而提升社会公平。如退役军人事务部消除了按照官、兵分别由人力资源和社会保障部、民政部分割管理的传统，有利于统筹考虑相关制度安排，并促进面向军人的保障制度走向公平，为建立一支现代化的武装力量提供有力的、公平的制度保障；国家医疗保障局的建立，将彻底化解过去长期以来严重制约这一制度改革与发展的体制性障碍，为促进全体人民公平地享有医疗保障创造条件。将救灾纳入应急管理体系，同样会增进救灾制度的公平性，等等。三是可以集中问责，接受监督。由于同一类人群、同一类性质的保障事务归口同一部门统一管理，必然化解过去多龙不治水、多龙管理难以问责的弊端，集中管理必然可以集中问责。如医疗保障事务如果管治不好，国家医疗保障局须担起全部责任；退役军人的优抚安置中存在的问题，则可以集中问责退役军人事务部，等等。

在此次机构改革中，民政部、人力资源和社会保障部都划出了相当一部分职责，但并不意味着这两个主要的社会保障管理部门的职责在收缩。我国的社会保障体系建设是需要不断壮大的庞大系统工程，这一领域发展不充分的地方还有很多。将民政部、人力资源和社会保障部的部分职责划转新增部门或调整到相关部门，只是为了这些划转的保障事务得到更好的发展，而这两个主管部门的职责仍将在发展中得到进一步强化。所谓小智治事，大智治制，民政部过去管理的社会事务太多，事实上因多而分散很难管好，也很难发展好。在划出一些职责后，我认为，民政部的发展空间极大，如老年人、儿童、残疾人福利事业在我国社会保障领域属于发展滞后，不能满足人民对美好生活的需要，今后，民政部将需要从管理五保户等特困老年人扩展到全体老年人的福利与相关事务，从当前只负责孤残儿童扩展到全体儿童的福利事业，将承担起全国残疾人福利与服务体系建设的管理职责，还有不断发展中的慈善事业，等等，这些工作内容必定会随着社会发展进步而进一步成为政府社会事务管理中的重要工作。

人力资源和社会保障部划出了医疗保险、生育保险与退役军官安置等职责，而全民养老保险及多层次养老金体系的构建任务将持续加重，比如机关事业单位的养老金制度改革，在制度完善方面，面临和企业职工养老金制度一样的挑战。这项制度总体来说已经起步，迈出了十分关键的一步，但距离真正成熟和定型还有一个过程。职业年金如何管理，积累在个人账户里的收益回报如何确定，至今都没有清晰的答案，需要进一步研究。机关事业单位参保人员视同缴费的年限，政策如何落实也缺乏清晰的政策设计。更为重要的，尽管双轨制的制度痕迹消除了，机关事业单位的养老金水平跟企业退休人员的养老金水平差距依旧很大，当时人们期望的待遇差距迅速缩小的效果不可能在短期内显现，是一个中长期、渐进的过程。

此外，人力资源和社会保障部的职责还将伴随着工伤保险、失业保险、社会保险基金管理等等这些社会保障工作的持续壮大与发展而显得更加重要。

今年的《政府工作报告》反映出过去的五年是民生事业发展最快、改善幅度最大的五年：减少贫困人口六千多万、创造城镇新增就业岗位六千多万、有六千万左右的低收入群体得到社会救助——三个“六千万”体现了民生事业发展的全面性和力度。居民收入的增长高于GDP的增长速度，表明我国国民财富的分配格局向民生倾斜，老百姓享有更多的国家发展成果。今年还是中国改革开放40周年，改革开放事业开启新征程，需要进一步理顺政府与市场、政府与社会的关系，全面正确履行政府职能，推动实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展，更好地推动社会全面进步、人民共同富裕。

当下，中国改革进入攻坚阶段，这一阶段对未来中国经济社会发展十分关键。通过推动国家机构改革，中国正努力寻找一条可以使社会效益最大化的发展道路。我们应该对此轮机构改革充满期待。