土地确权政策是否影响经济增长质量——基于2001—2015年山东省数据分析

赖迪辉，李　娜

（天津城建大学 a.经济与管理学院；b.天津城镇化与新农村建设研究中心，天津 300384）

1　问题的提出

对于经济增长质量理论内涵的界定，学术界尚未达成共识.笔者认为经济增长质量是效率提高、结构优化、居民福利水平提高、社会资源分配与环境均衡发展的一种可持续状态.土地作为经济发展的基本要素，对经济发展方式由粗放型、速度型向集约型、效益型转变起着决定性的作用.然而，为了适应现代农业的发展要求，促进农业经济发展方式由粗放型向集约型转变，实现农业适度规模经营带来的规模经济效益，进而提升经济增长质量，一个必要前提就是农村土地产权的清晰化，就是将土地所有权、使用权和他项权利进行确认、确定，这简称为土地确权.

随着经济改革的推进，已取得基本共识的农地改革近年来波澜再起，农地确权引发社会高度关注.在新时代的背景下，关于中国土地确权对经济增长质量的相关研究更具紧迫性与现实意义.土地确权与经济增长关系文献的焦点多集中在三个方面.一是微观层面：从农户视角出发论证土地确权政策引起的流转意愿、经营投资等变化，并利用农户行为分析来侧面验证对经济增长的影响.如巴西经济结构性变化引发的农村人口迁移，直接影响土地产权确定工作的推进速度（Wagner，Ward，1980）[1].程令国、张晔、刘志彪（2016）研究发现农地确权降低了交易成本，显著提升农户参与土地流转的可能性，提高了土地资源的内在价值[2].部分研究则认为土地确权与土地流转、土地经济要素的增长无明显正相关关系（罗明忠、刘恺等，2017）[3].二是中观层面：从农村基本行政单位出发看待确权政策的经济增长效应.南美的经济学家德·索托（De Soto，2000）指出土地产权的界定不清使得大部分资产成为“死资本”，制约了经济的发展[4].彭魏倬加、李中（2016）认为土地确权改善了农村金融交易环境，减弱农村金融对熟人社会的过度依赖，推动农村金融与农业生产的发展[5].三是宏观层面：从土地确权对宏观经济结构及政策等方面的影响分析入手，研究确权政策存在的问题、确权的后果、激励与监督条件等.John等（2003）指出政府土地分配政策的合理与否直接影响了国民财富的分配质量，进而影响经济增长速度[6].李立冬（2017）认为“一刀切”的土地确权方案不符合农村的发展实际，从而给农村经济的发展带来消极的影响[7].

从以上的研究可以发现，关于土地确权政策对经济影响的研究大多数都是从定性的角度与关注经济增长速度的角度来分析，尚未有土地确权政策和经济增长质量互动机理的研究，土地确权政策势必对经济增长质量产生影响，但这种影响的传导路径是什么、效果如何以及对经济发展产生积极的还是消极的作用，此类研究还尚不明确，因此本文基于农村土地产权制度改革的背景，动态分析土地确权政策与经济增长质量的互动关系，并为发挥农村经济发展的持续性、稳定性和高效性提供相关的对策建议.

2　土地确权政策对经济增长质量影响的作用机理分析

在经济新常态的背景下，区域经济受经济增速放缓、改革滞后、国际环境等因素的影响，使得粗放型的经济增长方式对经济增长的拉动力量不足，也使市场交易成本增大，面对此种现状迫切需要转变经济增长方式，创新发展模式，减少环境污染.

土地确权政策是从法律和政策的角度，规定某一范围内土地的所有权、使用权的隶属关系和他项权利的内容，旨在落实集体所有权、稳定农户承包权和放活土地经营权，解决农村土地权属不明、土地界限不清的问题，切实保障农户对土地的基本权益.传统经济学认为土地、劳动力和资本是促使经济增长的三大基本要素，土地作为财富的载体对经济增长质量的提升发挥着重大的作用，劳动力是生产资料和技术的拥有者，且劳动力流动对缩小城乡间差距起着决定性的作用（姚枝仲等，2003）[8].资本是创新的推动力量，资本积累可以促进劳动分工和技术进步，而制度创新可以打破不平等机制谋求机会均等，改善土地交易市场条件，促进经济增长和交易效率提高.生产生活中土地、劳动力和资本扮演着重大的角色.因此，在土地确权政策实施过程中从农业生产技术、农村劳动力、农地经营情况和制度创新四个方面的变化阐述土地确权政策对经济增长质量的作用机理，具体如图1所示.

图1　土地确权政策对经济增长质量影响的作用机理

从区域土地资源市场化配置视角出发，各个地方政府为了追求城镇化的发展速度与规模展开竞争，其竞争态势造成地方政府积极推行农村土地制度改革和加强资金的高效配置.土地确权政策的实施使得要素的流动性增强，通过将要素配置给最具效率的生产部门或生产者，形成适度规模经营，最终提高农业生产力和区域经济增长质量.在土地确权要素自由流动的条件下，政府间的政策竞争增加了地方政府对效率低下的农业生产部门（渔业、种植业等）的资本配置，地方政府与效率低下的农业生产部门，会采用优先资金进行基础设施建设和技术创新来吸引流动性要素，提升农业生产效率和技术创新水平.农地的大规模经营离不开清晰的产权界定，目前农村土地地块碎片化的问题严重，土地产权的模糊导致农户、集体、企业和政府之间的契约关系不稳定，在一定程度上制约了农地规模经营的发展.而农村土地确权可以确保土地流转的稳定性，推动集约规模经营和实现资源的优化配置，引致农产品深度加工企业在农村集聚，共享劳动力池效应、知识和技术外溢等，降低企业运行成本，提升区域经济增长质量.

在土地确权的基础上，农村土地大规模流转增强了土地的流动性，使人力资源结构在城乡之间得以重构.一部分人开始回到农村，把这部分人称为“城归”——即指农村外出务工人员由城市返回原农村驻地，从事务农务工经营等活动，他们回农村办家庭农场、建设旅游休闲疗养一体化的度假区等等，给农村带来新变化，缩小了城乡差距.“城归”返乡给农村注入新的活力，有效推动了土地集约化经营、生态观光农业等新型现代化农业的发展.人力资本作为生产力诸要素中最积极、最活跃的因素，是区域要素禀赋中最重要的要素.人力资本积累作为经济增长的循环基点，对经济增长的促进作用已经得到验证（刘海英、赵英才、张纯洪，2004）[9]，且人力资本具有的创新性和创造性，更会激发人力资本对经济增长质量的贡献力.土地确权作为新时期农村土地改革方面的一项重大举措，无疑是制度创新方面的典范，稳定而清晰的土地权属关系是农村土地顺利流转的前提，关系着亿万农民的权益，也是全面建成小康社会和发展现代化农业的奠基石.土地确权政策有助于调整农业结构、减小贫富差距和统筹城乡发展，将为地方政府制度创新行为带来一系列连锁反应，如土地确权登记工作开展以来，土地经营权抵押担保制度的建立以及承包地、宅基地退出机制的推行等等，并为建立相应的经济层面和政治层面的激励机制提供机会.

3　土地确权政策对经济增长质量影响效果的实证分析

3.1　模型设定与变量说明

以下面两个假设为线索利用全要素生产率的评价方法展开土地确权政策对经济增长质量影响效果的测度分析，具体的模型设定如下.

假设1：土地要素促进了经济增长，进而提升了经济增长质量水平.

在测算土地确权政策以规模经营的传导路径对经济增长质量的影响时，要先测度土地要素对经济增长的贡献.研究采用回归分析方法，以2001—2015年山东省的统计数据为样本，建立测度方程如下

式中：Yt表示总产出，用第一产业生产总值作为衡量产出的指标；Kt，Lt，LANDt代表资本、劳动力和土地投入量，度量指标为资本存量、第一产业就业人数和第一产业总播种面积；α，β，γ分别表示资本、劳动力和土地的投入产出弹性；A为综合技术水平；μt为随机干扰项.

考虑到山东省土地确权萌芽于2008年，并于2016年底完成土地确权工作，因此在公式（1）中，引入虚拟变量D，D的取值为

引入虚拟变量后的模型为

人力资本是影响经济增长质量的重要因素，考虑到数据的可得性和可靠性，研究采用一年中第一产业就业的劳动力人数来测度劳动投入水平Lt.衡量资本投入的基本指标Kt，是以1952年为定基采用永续盘存法测算得到.

假设2：土地确权政策通过规模经济路径引起了全要素生产率水平的降低，不利于经济增长质量水平的提升.

构建固定效应模型考察土地确权政策以规模经济的路径对全要素生产率的影响，公式如下

式中：SECHt为规模效率指数值，采用DEA-Malmquist指数法进行测算，用以描述山东省各年的规模经济变化情况；a0，a1和 a2为回归系数；εt为随机干扰项；lnLANDt×SECHt为农地总播种面积与规模效率的交互项，表示土地确权政策以规模经营这条路径对全要素生产率的影响.为减少异方差的影响，数据处理时对所有指标都要进行对数化处理.

3.2　数据来源与描述

山东省是第一批完成农村土地确权政策的省份，具有一定的示范和引领作用，所以本文以山东省为例，采用山东省2001—2015年的数据为样本，分析农村土地确权政策的实施对经济增长质量的影响.数据来源于山东省的统计年鉴和国民经济与社会发展统计公报，利用计量软件Eviews 8.0进行测度分析.

3.3　估计结果与解释

3.3.1假设1的检验

为了防止伪回归现象的产生，在对公式（2）进行回归分析之前，需用ADF方法检验时间序列的平稳性，结果如表1所示.从表1中可以看出，各个变量的一阶差分序列都是平稳的，且存在某种线性组合也是平稳的，然后采用EG两步法进行协整检验，结果如表2所示.通过对表2的观察，可以看出变量间存在长期的协整关系.

表1　变量的ADF检验结果

表2　回归残差（RESID）的ADF检验结果

在完成了对时间序列平稳性检验和协整检验的基础上，依照公式（2）的形式设置解释变量与被解释变量，利用计量软件Eviews8.0对样本数据进行回归分析，结果如表3所示.

表3　生产函数回归结果

从表3可以得到土地要素与经济增长之间的关系式由公式（4）可知，土地投入量（lnLANDt）的系数为正，表明土地投入量与经济增长率同向变化，经济增长率随着土地投入量的增大而增加，证明了假设1的合理性.虚拟变量D的回归系数也为正，说明在实施土地确权政策的年份中，土地确权政策拉动了经济的增长，增长的幅度为29%.

在上述分析结果的基础上，研究测算了全要素生产率和规模效率的变化情况，如表4所示.从TFPt的变化率来看，山东省2001—2015年经济增长质量水平先下降再上升，未达到稳定状态.土地确权政策从2008年萌芽以来，山东省农村土地经营规模效率一直处于不稳定的态势，这可能是由于农民对土地确权政策认识的模糊，阻碍了土地流转，进而影响了农地的适度规模经营.由于土地确权试点工作刚刚起步，并不能给农户带来可观的经济效益，反而会增加工作的繁琐性，导致一些地方基层政府推动土地确权工作的积极性不高.

表4　各年度农业全要素生产率和规模效率统计结果

3.3.2假设2的检验

再次构建固定效应模型，研究分析土地确权政策通过规模经营路径对全要素生产率的影响，结果如表5所示.

从表5可以看出，测度模型为

从公式（5）可知，规模效率与经济增长质量的变化呈正相关关系，说明两者是相互促进的.农业播种面积与规模效率交互项的系数为负值，且高度显著，反映出农业播种面积的变化通过规模经营这条路径引起山东省全要素生产率水平的降低，进而导致经济增长质量水平的下降，证实了假设2的合理性.深入分析带来这种结果的原因有：土地资源与资本、劳动等投入要素的不匹配，未能充分发挥农地规模的经济效益；粮食价格低，农户种粮积极性不高，农地用作非农用途的现象严重；由于各个地方的经济发展情况不同，农民的生活水平存在差距，“一刀切”的土地确权政策并不适用于所有的农村地区，而且还会加大基层部门的工作力度.

表5　TFPt的回归结果

4　结论和建议

4.1　结论

通过以上对规模效率、全要素生产率和土地要素对经济增长贡献的考察，可以看出，山东省经济增长在数量上发生了根本的变化，经济增长质量总体上趋于好转，单纯靠劳动和资本驱动经济增长的状况有所改善，但经济增长方式的转变并没有真正完成.2001—2015年山东省经济增长质量水平先下降再上升，处于波动的状态，使区域经济增长质量无法处于稳定的状态，同时企图通过改变农业播种面积发展规模经营这条路径来提升经济增长质量的效果并不是很理想，传统农户分散经营的土地耕作方式已经无法适应现代农业的发展要求，要实现经济增长质量的提升，关键在于经济发展方式的转变与创新.

4.2　建议

针对以上存在的问题，如农户对土地确权存在认知偏差、农地用作非农用途和三种基本要素的不均衡投入等，从顶层、中层和底层三个维度出发探究提升经济增长质量的优化发展路径，为制度创新、经济增长质量的提升和保障农民基本的财产权益提供新的判断标准.

4.2.1完善顶层设计：打好政策组合拳，提高经济增长质量

针对土地确权过程中所产生的问题，诸如粮食安全问题、农民就业问题等是横亘在政府面前的一道鸿沟，跨越这道鸿沟，提升经济增长质量水平，就要完善政策，打好政策组合拳，坚持“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条底线，具体建议如下：一是确保耕地保有量特别是基本农田强制性政策的颁布与实施，保障粮食安全与稳定.二是进一步强化农业生产者土地权益，实施有利于粮食增产、农民增收的激励政策，提高粮食综合生产能力和农业综合收益.三是在土地流转过程中，加强对土地的用途管制，构建完善的工商企业租赁农户承包耕地准入和监督管理机制，引导农民利用“互利互换”方式解决承包地块的碎片化问题.

4.2.2助推中层发展：加强体系系统建设，促进经济增长质量的提升

（1）“平台+服务+仲裁”推进土地确权

土地确权政策的颁布实施赋予农民抵押、担保的权能，且大大促进了土地流转，种粮专业户和农业合作社等新型经营主体通过土地流转和产权抵押贷款的形式除了获得土地资源和资本外，还满足了自身的需求，如山东省冠县瑞祥生物科技开发有限公司在土地确权后从农民手中集中流转了380 hm2（约5 800亩）土地种植优质小麦，满足了其生产的高需求.所以，探索可持续的经济增长方式以推进农村土地确权有着较强的现实意义，可以从“平台+服务+仲裁”三方面进行阐述.“平台+服务”是指农村土地经营权交易平台和现代农村综合产权交易管理服务体系，通过平台的构建来推动农村以土地为主的产权流转交易.为了避免交易过程中问题的产生，保障农民的基本权益，建议在县和乡镇两层行政机构设立仲裁委员会和调解委员会，健全仲裁体系.

（2）“诚信+基金+保险”降低金融风险

金融机构是土地承包经营权抵押的重要主体.金融机构的意见和行为对以权抵押融资的成败有着重要的影响，同时也对土地由“僵尸资产”变为“活资产”起着决定性的作用.由于农村土地承包经营权确权登记、抵押贷款平台和网络查询系统尚未建立，使金融机构与农户之间的信息不对称，容易造成“一权多抵”的风险产生，况且土地产权变现困难，金融机构因担心违约风险望而却步.因此，建立“诚信+基金+保险”的创新管理体系，提高金融机构的参与度才是重中之重.针对以上分析，应该从以下三点创新管理平台，克服信息不对称等障碍.第一，以大数据技术为支撑，构筑社会诚信数据体系，形成“大数据+大诚信”的全新土地分配信用格局，建立土地流转诚信电子化档案，通过积分和个人信用分类，甄选诚信好、发展前景好的经济体或农户推荐给银行进行抵押融资；第二，设立一定数目的资金用作防范农村产权抵押融资风险；第三，积极鼓励保险公司拓展农业保险业务，进一步完善农业大灾风险保险机制，有效降低以权抵押融资潜在的信贷风险.

4.2.3落实底层任务：加强对农户的技能和思想培训，促进土地流转

由于多数农民长期以种地为生，缺乏在企业工作的相应技能，因此在推进土地确权时应根据实际情况对农户进行技能培训，增加他们参加非农工作的信心.建议以实践操作为目的，在农村设立“线上+线下”的学习机构，如“线上”设立基于微信平台的网上帮扶课堂，“线下”聘请专业人士定期下基层传授相关种植技能和知识.增进农户对土地确权的认识，需要深入基层，加大对土地确权的宣传力度，使农户对土地确权和流转的认识产生新的改观.立足农村和农业未来发展趋势，使农户亲身感受到掌握未来农业走向的重要性和紧迫性.未来会有一部分农民继续耕作土地，也会有相当一部分农民摆脱土地的束缚，通过非农产业的生产获取收益.无论农户做怎样的选择，都需要加强他们对未来农业经济发展方式的认识，包括种植方式、销售理念、市场扩展等.只有农户对现代农业有了基础性的了解，他们才会做出正确的、适应自己的选择，才能保障收益归农和经济增长质量的提升.