丝绸之路经济带与欧亚经济联盟对接合作的机制探讨

文/张继荣

国家领土主权与海洋权益协同创新中心、国家高端智库（培育）武汉大学中国边界与海洋研究院博士，主要研究方向：国际法、“一带一路”经贸合作。

一、现有及可能的对接合作机制

（一）与欧亚经济联盟成员国的双边对接合作（“1+5”）

中国与欧亚经济联盟各国政府间的双边合作是对接的最主要手段和渠道，即中国分别与俄罗斯、白俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、亚美尼亚政府的对接合作“1+5”模式。这种合作模式的优势在于双方可以根据自己的意愿，优势互补，灵活、高效达成合作意愿。

目前，中国与联盟国家已有诸多合作沟通机制。这些对话机制的有效运用，对推进双边合作意义重大。在国家层面，中俄、中哈都建立了总理定期会晤机制，并有专门的下设委员会，负责能源、投资、经贸、金融、人文等领域的合作交流。中国与白俄罗斯、吉尔吉斯斯坦、亚美尼亚建立了政府间合作委员会、政府间经贸合作委员会等对话机制。地方和专业领域层面，有中国东北和俄罗斯远东地方合作理事会、中哈产能和投资合作对话、中国-白俄罗斯工业园协调工作组会议等多领域的对话机制。

（二）中国与欧亚经济联盟的直接对接合作（“1+E”）

欧亚经济联盟的常设机构是欧亚经济委员会，负责执行欧亚经济联盟具体事务。因此，中国与欧亚经济联盟的直接沟通合作机制，实际上是要建立中国政府与欧亚经济委员会的对话机制。

2015年5月、6月，中国商务部与欧亚经济委员会先后签署《中华人民共和国商务部和欧亚经济委员会关于启动中国与欧亚经济联盟经贸合作伙伴协定的联合声明》《关于正式启动中国与欧亚经济联盟经贸合作伙伴协定谈判的联合声明》。同年7月的上合组织乌法峰会，中俄达成共识，由欧亚经济委员会与中国商务部就“经贸伙伴关系协定”展开谈判。2018年5月17日，《中国与欧亚经济联盟经贸合作协议》在阿斯塔纳签署。

欧亚经济联盟会议呼吁加强经济合作。（新华社 供图）

由此可见，目前中国与欧亚经济联盟直接对话是由中国商务部与欧亚经济委员会具体执行的。如我们所知，中国商务部目前已经协同其他部门，与欧亚经济委员会就相关议题进行了多次谈判、磋商，并且目前已经结束了经贸合作伙伴协定的谈判。

（三）以上海合作组织为平台的对接合作

中俄在2015年发表的《联合声明》中指出，两国将“通过双边和多边机制，特别是上海合作组织平台开展合作”。同年7月上合组织乌法峰会期间，中俄两国达成共识，将上海合作组织明确为丝绸之路经济带和欧亚经济联盟对接合作的重要平台。2016 年11 月4 日，上海合作组织政府首脑理事会第十五次会议指出，“上合组织成员国关于为发展地区经济合作创造良好条件的相关倡议，包括中华人民共和国提出的丝绸之路经济带倡议……”

欧亚经济联盟的成员国都是上合组织的成员国、观察员国和对话伙伴国，在这种关系下，中国与欧亚经济联盟具有了在上合组织框架下对话合作的天然优势。而且，上合组织对中国和欧亚经济联盟国家具有深远影响力，各国也在上合组织框架下进行了许多卓有成效的合作。

上海合作组织建立了自上而下的经贸合作对话机制：首先是成员国政府总理会晤机制，然后是各国政府的经贸、交通、海关、农业、科技等部门的部长会议及央行行长会议等。尤其在经贸部长会议下设立了高官委员会和海关、质检、投资促进等7个工作组，并加紧启动建立能源俱乐部。此外，还有银行联合体和实业家委员会在内的非官方活动机制。在上合组织框架下，可优先实现安全、基础设施建设、能源、金融等领域的合作。

一列来自哈萨克斯坦，装载小麦的火车驶入中哈连云港物流中转基地。（新华社 供图）

（四）以WTO为平台的对接合作

WTO将有助于实现丝绸之路经济带与欧亚经济联盟对接合作的重要目标之一——贸易自由化和便利化，因此在WTO框架下的合作十分重要。如我们所知，中国作为WTO成员国，已经按照WTO规则要求积极调整有关经济法规政策，拓宽了投资与贸易领域，按照入世承诺降低了关税，削减非关税壁垒，降低了外商投资成本和贸易成本。而欧亚经济联盟成员国中，俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、亚美尼亚都是WTO成员，应当按照WTO要求，逐渐降低联盟总体关税水平。作为WTO成立近20年来达成的首个多边贸易协定，《贸易便利化协定》已经生效。中国应督促俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、亚美尼亚，加快向WTO通报《贸易便利化协定》实施计划，推进各自国内相关领域的配套改革和制度建设，共同推进落实《协定》，进一步简化通关、检验检疫、税收等监管程序，开展监管信息互换，推动中国与欧亚经济联盟成员国之间的贸易便利化进程。

二、对现有对接合作机制的比较评析

如前所述，现有对接合作机制可以包括中国与欧亚经济联盟成员国的双边对接合作、中国商务部与欧亚经济委员会的直接对接合作、以上海合作组织为平台的对接合作、以WTO为平台的对接合作。

中国与欧亚经济联盟成员国的双边对接合作是目前最普遍的对接合作模式，也是最易取得成效的。这种对接模式的优点是高效灵活，双方可以自主选择具体的经济合作领域，实现择优合作。但鉴于欧亚经济联盟是经济一体化的较高级的表现形式，其对外执行统一关税，这使得建设双边自贸区较为困难，对接合作难以深入。

目前与欧亚经济联盟开展直接对接的中方主体主要是中国商务部。随着丝绸之路经济带与欧亚经济联盟的对接合作的不断深入，对接合作的领域将涉及经贸、海关、交通运输、金融、农业、科技等。显然中国商务部与欧亚经济委员会的对接合作，只能负责对接合作整体工作的一部分。随着国家国际发展合作署的组建，其未来可能会更多地承担对接合作的相关职能。如果中国能够将对接主体进一步升格为一个更高级别的委员会进行对接合作的话，将更具匹配度，合作机制也更完善。

而上海合作组织无论从成员国构成、合作历程、影响力等方面都具有巨大优势，可以成为现阶段对接合作的主要平台。WTO作为最具影响力的多边贸易机制，且欧亚经济联盟中4个国家都是其成员，因此也可成为对接合作的平台。但也应当看到，WTO平台的作用始终具有“临时性”。在直接对接尚有困难的情况下，借助双方现有平台的合作基础，促成相关对话，可算作是一种“过渡性”选择，并不能满足长久的需要。

三、对接合作机制的建议

（一）现阶段以上海合作组织为主要平台，充分利用WTO等多边平台

经过十多年的成长，上海合作组织已经不是一个单纯的安全合作组织。在维护安全的同时，上合组织越来越把促进本地区经济合作作为其主要任务之一。事实上，上合组织已经大大扩展了自己的议程，并开始逐步发展成为多边媒介，实施多项经济倡议。中国与欧亚经济联盟国家在上海合作组织平台上已经开展了诸多关涉安全、能源、金融、人文等方面的合作，有着良好的合作基础和融洽的合作氛围。因此，毫无疑问要充分发挥上合组织在对接合作方面的主要平台作用。

除了要加强在上海合作组织平台的对接合作，还应当关注WTO、集体安全条约组织（CSTO）、金砖机制、G20等多边平台。例如，中国应当注重与欧亚经济联盟国家在WTO框架下的合作，尤其是推进《贸易便利化协定》的具体执行，促进贸易乃至投资的便利化、自由化，为构建中国—欧亚经济联盟自贸区奠定基础。又如，鉴于欧亚经济联盟国家均为CSTO成员，所以应当加强上合组织与CSTO的协作，在维护地区安全稳定方面发挥作用。

（二）构建“中国—欧亚经济联盟对接合作工作委员会”作为未来开展直接对接的努力方向

对接合作现阶段借助上海合作组织等平台，主要是因为直接对接尚存在一定困难，直接对接合作机制建设尚不成熟。但未来开展直接对接合作是大势所趋。我们注意到，俄罗斯作为欧亚经济联盟的主导国，认为应当尽量避免以双边形式开展对接合作，而更希望将欧亚经济联盟作为整体开展直接对接合作。《中国与欧亚经济联盟经贸合作协议》的成功签署，也证明了直接对接合作的可行性和有效性。因此我们认为，未来应以中国与欧亚经济联盟的直接对接为努力方向。

对此，我们建议成立关于对接合作的“联合委员会”的机制安排。联合委员会由双方选派代表担任联席主席——欧亚经济联盟方面的代表是欧亚经济委员会执委会成员，中国方面的代表是中国的部长级官员。联合委员会可就与实施《中国与欧亚经济联盟经贸合作协定》有关的任何问题寻求专家建议，就相关事宜寻求解决方法并采取适当行动。同时，联合委员会还可下设经贸、海关、交通、农业、科技等小组委员会（或特别工作组），处理具体工作。联合委员会可以设置联席主席定期会议及临时会议机制，以有效形式巩固相关合作成果。