京津冀协同下区域退耕还林生态补偿机制的效应评估及路径优化

李腾

【摘 要】生态补偿是为促进整体生态系统的可持续发展，对环境和生态的改善自愿做出贡献从而使自身生态经济价值受损的地区或個体，进行以经济补偿为主要内容，平衡区域利益关系的激励手段。本文着重了解张家口崇礼区退耕还林生态补偿机制运行情况并结合已有的生态补偿标准，探讨当地生态补偿的标准设定问题，最后对崇礼区现有的生态补偿机制进行评估，并讨论可能的优化路径。

【关键词】生态补偿；退耕还林；补偿标准；优化路径

一、引言

（一）研究背景

1、京津冀协同发展及冬奥会

随着京津冀一体化的发展，张家口作为北京北部的天然屏障，肩负着生态保护的重任，需要大量植树植草、退耕还林以防止风沙袭扰首都。同时冬奥会作为张家口生态保护的重要推手，带动了崇礼及周边地区三北防护林建设、京津风沙源治理、退耕还林、退化林改造等国家重点工程的实施。

2、生态保护和经济发展的矛盾

2000年以来，张家口市按照“为京津阻沙源、保水源，为当地增资源、拓财源”的总体要求，大规模开展植树造林、退耕还林工程。然而生态建设成效取得的背后，张家口市做出了不少牺牲，经济发展遇到一些阻力。目前张家口市主要经济指标绝对值多数处在河北省靠后位置。

3、政策背景

《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》要求：“要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制。中央和地方的财政转移支付应考虑生态补偿因素，国家和地方可分别开展生态补偿的试点。”国家《节能减排综合性工作方案》也明确要求改进和完善资源开发生态补偿机制，开展跨流域生态补偿试点工作。

4、张家口崇礼区生态补偿机制存在问题

该区域的耕地生态补偿机制有待优化，一个很严重的问题是生态补偿标准过低，如退耕还林补偿的金额同农民牺牲发展机会的损失相比相差较多，结果农民因维护生态所承担的经济损失得不到足够补偿，一系列生态补偿举措也难以长期实施。

（二）研究意义

1、观念层次上，有利于改变固有观念，加强京津冀对整个区域生态共享的认识，加快走出一条科学持续的协同发展道路。

2、制度设计方面，可以进一步完善生态补偿的政策和法律法规，完善与生态补偿机制有关的保障制度，多渠道筹集生态补偿资金，为京津冀地区后续的、其它领域的生态治理提供依据。

3、促进政府职能转变，使政府从生态保护的资本提供者转变为生态保护的服务者和宏观调控者。

二、崇礼区生态补偿运行机制

（一）运行机制流程

A.确定补偿标准

环境保护具有正外部性，生态系统经营者的个人成本高于社会成本，个人效益低于社会效益，因此生态补偿标准基本以由于提供生态服务而丧失的机会成本作为生态补偿的下限、生态服务价值作为补偿上限。

B.确定补偿主体

我国补偿主体确认原则有破坏者付费原则、使用者付费原则、受益者付费原则和保护者得到补偿原则。

C.确定补偿对象

通过对崇礼区的实地调研和对政府人员的访谈，了解崇礼区如果确定补偿的对象，是对所有耕地都进行补偿，还是补偿对象具有选择性和一定的标准。

D.确定补偿方式

在调研过程中需要了解崇礼区生态补偿的方式，是使用资金补偿、政策补偿还是多种补偿方式相结合，如何确定补偿的方式等问题。

（二）现行机制评价

A.生态保护角度

退耕还林生态补偿机制运行的根本目的，是恢复生态环境，实现人与自然和谐发展。截至2013年，张家口市共实施京津风沙源治理、退耕还林、京冀生态水源保护项目等重点林业工程2005万亩，森林覆盖率达到34.9%，相比2000年增加14.3%。以崇礼区为例，崇礼区2016年一年的造林投入为4亿元。

B.经济发展角度

实行退耕还林生态补偿机制后，崇礼区耕地面积大大减少，这必然会对社会经济产生一定的影响。耕地面积减少后，土地结构发生了怎样的变化？农户收入结构发生了何种变化？农户进城务工人数是否会增加？以上问题都对地区经济的发展有重要影响。

三、政府路径优化行为分析

（一）全国角度

1、建立和完善生态补偿的政策和法律法规

生态环境系统内的成员都是相互依存的，所以区域退耕还林生态补偿机制由某一个地区或是部门来构建也是不现实的。国家应考虑由专门机构或部门来牵头，由京津冀区域内各地方政府的主要领导、各相关部门参加并且共同管理的区域管理部门，共同研究探讨合理的生态补偿政策并对整个区域内生态建设的资金进行统一的管理和调配。同时要尽快在国家层面出台具体的区域生态补偿法，用法律制度来保证受偿者的生存权和发展权。

2、大力拓展区域生态补偿资金来源渠道

目前退耕还林生态补偿资金来源单一，以政府补偿为主，需不断拓展资金来源渠道，可考虑发行民间债券、生态彩票等方式，拓宽资金来源渠道，加大生态保护和生态补偿的力度。

3、丰富生态补偿方式，提高生态补偿标准

要改变以往单一资金补偿的方式，采取政策补偿、实物补偿、智力补偿等多种方式，另外还需要不断进行充实，建立起一套适合不同种类生态特征的生态补偿制度所特有的补偿方式。要根据受偿方与支付方的意愿适当提高补偿标准，满足农户的发展需求，关于农户的切身利益。

4、理顺管理体制，建立区域合作机制

生态保护最终受益者往往不只是单一区域，因此要打破地区界限，建立有效的协调与合作机制。在国家有关部门的组织与协调下，建立区域合作机制，各部门要分工合作、各负其责、共同推进生态补偿工作。

（二）崇礼区角度

1、更新农户观念，提高认知水平

生态环境对于国家的进一步发展至关重要，生态保护是每一个公民的责任。因此，要引导农户打破过去“一亩三分地”的思维定式，认识到京津冀生态是一体的，加快走出一条科学持续的协同发展路来。

2、因地制宜的建立耕地补偿标准

崇礼区政府要对土地进行分类及价值评估，针对土地的不同状况制定不同的补偿计算方法，从农户的受偿期望与支付方期望之间找到利益平衡点，在不损害双方利益的前提下因地制宜进行生态补偿。

【参考文献】

[1]佟丹丹.京津冀生态共享与区域生态补偿机制研究——以河北张家口为例[J].宏观经济管理，2017，（S1）：42-43.

[2]毛汉英.京津冀协同发展的机制创新与区域政策研究[J].地理科学进展，2017，（01）：2-14.

[3]刘建杰，王琳.困境与突破：京津冀区域生态补偿机制的完善探索[J].沧州师范学院学报，2016，（04）：62-65.