制度绩效与社会资本问题研究

【摘 要】 《使民主运转起来：现代意大利的公民传统》是西方民主理论研究方面具有重要影响力的著作之一，帕特南对意大利的公民生活做了详细的调查研究和理论分析，其运用社会资本理论解释制度绩效差异的分析是书中的重要内容。本文以制度绩效和社会资本两个着眼点评述其中的观点，以期窥探社会资本在意大利社会生活的运作模式，从中得到更普遍的发展社会资本的途径和方法。

【关键词】 制度绩效 意大利 公民社会 社会资本

一、全书概述

《使民主运转起来：现代意大利的公民传统》是美国学者罗伯特·D.帕特南研究意大利地区改革制度的成果。全书开始作者写道：“我们的目标是理论，我们的方法是实证”。从内容上看，他对民主制度之绩效的研究涉及了意大利的公民生活特点、制度绩效的衡量全过程、中世纪历史的探寻、社会资本解决集体行动的困境等。全书最重要的观点即“建立社会资本并非易事，然而它却是民主得以运转的关键因素”。从方法论角度看，该书的研究方法涉及问卷、访谈、现代的统计方法，同时，全书以提出问题-解决问题为总思路，整体逻辑是正规制度怎么影响政治和政府的实践-改变制度则政府实践也会改变-制度绩效是否取决于它的社会经济和文化-绩效差异源于公民社会的发展程度-公民参与程度不同有其深刻的历史渊源-社会资本相较于经济发展更能作用于制度绩效。

二、制度绩效

对于制度绩效的衡量，作者在阐述理论的同时，用实证的方法详细考量了地区政府制度改变产生的效果。首先，他界定了衡量制度绩效的标准，即它必须是全面的——政府做的事情很多，既要进行日常事务的管理又要进行创造性的改革，进行绩效评估时要保障评价的全面性;他必须有内在的一致性——由于政府做很多不同的事情，所以他们没有所谓的“共同底线”，可能存在“不同的政府只是在不同事情上做得很好”，所以在对制度绩效进行各种操作层次上的考察时保持前后一致;他必须是可靠的——这要求衡量制度绩效时要确保它是持续的而非转瞬即逝的，这个原则方便我们在考察深层次的原因时不会只停留在偶然的官员的政治技巧或其他政治力量上;他必须与制度的支持者及其选民的评价目标一致——在设定和使用评级标准时要确保在政府、地区选民、社区领导人以及普通公民等不同主体上需求和满意度的一致性。

其次，在上述四项评判标准之下，作者以政策制定、政策的颁布和政策的实施三方面设定了12项具体指标，包括内阁的稳定性、预算的及时性、统计和信息服务、立法改革、立法的创新、日托中心、家庭诊所、产业政策工具、农业开支能力、地方医疗保健单位的支出、住房与城市发展和官僚机构反应的灵敏度。除此之外，作者在这部分的论述中的观点对目前各国政府进行的绩效评估有启示作用：（1）一个制度的效率首先在于它对主要的内部事务管理的怎么样;（2）研究政府的绩效同样意味着研究政策和项目，这要求政府迅速的识别社会需要并提出创造性的解决方案，也要求政府制定的法律要反映手头掌握的全面、连贯、有创造性地解决问题的能力;（3）评价政府要关注其“言”和“行”，要在政府作为问题解决者和服务提供者的意义上评价政府的成就（包括在有限资源内满足迅速变化的社会需要，成功实施其宣布的政策目标，对公民个人的需要做出有效率的回应）;（4）我们衡量政府绩效要考虑其“输入”的方面而非“输出”的方面，不应把不属于其职能范围的功过归给它，在“输出”方面的衡量要剔除项目或政策本身的重要程度。

最后，通过相关性检验等统计分析手段以及将统计结果和选民的评价做对照证实了所选指标的一致性和可靠性。在完成对制度绩效的衡量之后，将结果呈现出的意大利南方和北方的巨大差异做了社会经济的现代性和公民共同体的两方面分析，这为下文经济决定论和社会资本决定论的深层次原因的探讨做了铺垫。

三、社会资本决定制度绩效的差异

由现实生活中广泛存在的集体行动的困境出发，作者引用了大量的解决这一困境的学者的方案（包括霍布斯的“第三方监督执行”，威廉姆森的“引入正式的制度以减少交易费用”，奥斯特罗姆的“公共事物的治理之道”），但這些方案都会产生高额的成本。最终以罗伯特·贝茨“软方案”为落脚点，分析社会资本与制度绩效的关系。

首先，他介绍了社会资本，即社会组织的特征，诸如信用规范以及网络，他们能够通过促进合作行为，提高社会的效率。阐述了信任、互惠规范、网络在生成社会资本过程中的重要作用以及从私人的信任到社会信任的必要性和途径。他认为，紧密的横向互动比垂直的等级制交际更能体现社会资本的存在，这里他以意大利南部城市西西里的黑手党为例介绍了南部城市存在的庇护-附庸关系，说明垂直网络无论多么密集，无论对其参与者多么重要都无法维系社会信任和合作，信息的垂直流动常常不如水平流动可靠。

其次，利用路径依赖理论说明了两种均衡。道格拉斯·诺思认为路径依赖意味着你能到哪，取决于你从哪儿来，有些目的地你从这里根本就无法到达。路径依赖会在两个社会之间产生持久的绩效差距，即便这两个社会的正式制度、资源、相对价格和个人偏好相差无几。社会资本的存量，如信任、规范和网络，往往具有自我增强性和可理解性，良性循环会产生社会均衡，形成高水准的合作、信任或公民参与和集体福利。他们成为公民共同体的本质特征。与此相反，缺乏这些品质的非公民精神共同体，也是自我增强的。在恶性循环的令人窒息的环境里，背叛、猜疑、逃避、利用、孤立、混乱和停滞在互相强化者。

最后，作者对于意大利的地区制度研究以三条经验性的结论作为结尾，第一，社会环境和历史深刻的影响制度的有效性;第二，改变正规制度能够改变政治实践;第三，制度历史大多发展的很缓慢。

【参考文献】

[1] 罗伯特·D.帕特南.使民主运转起来：现代意大利的公民传统[M].北京：中国人民大学出版社，2015.

作者简介：闫秀娟（1993-），女，汉族，山西省忻州市人，管理学硕士在读，研究方向：公共政策分析，单位：山西财经大学公共管理学院行政管理专业。