浅析台当局“前瞻基础建设计划”（上）

刘丽 张涛

周而复始，新官上任新口号

台湾岛内每次政党轮替，新上台的执行当局不是彻底否定前任制定的经济建设计划，就是将其束之高阁，自己另起炉灶，重新端出新的建设方案，以宣示其企图心。李登辉时代如此，陈水扁时代如此，马英九时代也是如此，蔡英文主政时期当然也不能例外。

例如陈水扁时代，行政机构负责人先后“走马灯”换了6个，经济政策的主轴更是一个换过一个。每个人上台后都提出一大堆宏大的前瞻计划，从唐飞时期的“全球运筹发展计划”、张俊雄上任时的“8100台湾启动计划”和“知识经济方案”、游锡堃的“挑战2008六年发展重点计划”，到谢长廷的“五年五千亿新十大建设”和“八年八百亿治水”，苏贞昌的“大投资、大温暖”，每次口号都喊得响当当，但由于台湾政坛的政治斗争异常激烈，“阁揆”没做多久又换人，卸任后不是被视为不切实际的政治承诺，就是无法兑现的空头支票。如此周而复始，总是画饼充饥。主持经济建设的官员变换频繁，政策难以延续，许多重大计划未能真正推动或执行，相关经费付之东流，老百姓却只能眼见一个接一个的美梦幻灭，不仅影响了台湾经济的平稳发展，更积欠下越来越庞大的债务。

马英九时代，先是提出“爱台十二建设”，包括打造全台湾便捷交通网、再造高雄港市、建设桃园航空城、发展中部高科技产业新聚落、智慧台湾、产业创新走廊、都市及工业区更新、农村再生、海岸新生、绿色造林、防洪治水、下水道建设等，以此扭转岛内经济颓势，促进产业创新发展、增加岛内投资、活化台湾经济、改善民众生活品质、均衡区域发展；二次连任后又推出“黄金十年愿景”计划，包括“活力经济、公义社会、廉能政府、优质文教、永续环境、全面建设、和平两岸以及友善国际”等多方面的综合性发展蓝图和一系列全面建设方案，如以桃园国际机场为核心，推动航空城计划，完成第三航厦建设，把桃园机场发展为东亚空运枢纽，带动松山、高雄及其他国际与两岸直航机场发展；以高雄港为核心，推动洲际货柜中心建设，整体带动基隆港、台北港、高雄港、台中港、花莲港等国际港群为动力的国际运筹产业发展，以及推动宽带建设，建构全民都可无线上网的环境；持续推动全球招商，软硬件并重，开启台湾数字电视时代等。

结果这些计划项目还没落实，蔡英文当局上台后又不买账，决心另搞一摊。先是在2016年底推出所谓“5+2创新产业计划”与“新南向投资商机计划”，2017年3月底又提出所谓“前瞻基础建设计划”，同年7月公布施行“前瞻基础建设特别条例”，计划未来4年将编列新台币4200亿元，并利用民进党在立法机构的多数席位优势，在8月底强行通过“前瞻基础建设计划第1期特别预算案”，1期预算金额为新台币1070亿元。

计划出台背景

所谓“前瞻基础建设计划”，通俗地说，就是规划未来30年台湾发展最需要的基础建设，强化民间投资动能，带动整体经济成长潜能。整体计划包括轨道交通、水环境、绿色能源、数字经济、城乡建设、育儿空间、食品安全及就业等八大建设领域。总计1期未来4年，台当局将支出4200亿元新台币，按官方主计总处估算预期效益，期望实质GDP可增加4705亿元新台币，名目GDP可增加5065亿元新台币，实质GDP贡献平均每年增加0.1个百分点，这对目前衰弱的台湾经济可谓打了一剂“强心针”。

此次台当局之所以强调“将采取具前瞻性的积极财政政策，全面扩大基础建设的投资，包括下一个世代需要的基础建设以及地方建设”，是因为近年来台湾岛内整体投资动能有待提升，台当局各部门与公营事业的投资均呈负成长，公共建设经费自2008年达高峰后逐年下降（参见图1、图2）。

另外，根据瑞士洛桑管理学院（IMD）《2017年IMD世界竞争力年报》，在63个评比项目中，台湾排名第14，尽管在亚太地区排名连续保持第3位，但在基础建设竞争力方面全球排名仅为第21名，竞争力仍有進步空间。

另据世界经济论坛（WEF）发表的《2016-2017全球竞争力报告》，台湾基础建设竞争力全球排名第13名，落后新加坡、中国香港、韩国等。此外，在各经济体网络整备度部分，台湾排名仅为第19，落后新加坡、韩国、日本、中国香港，并呈现逐年下降趋势，显示台湾基础建设与网络建设都亟须再强化。

为提升台湾竞争力，台当局决定挑选出几个具有所谓“前瞻性”的建设项目，优先纳入有助区域平衡及联合治理的跨县市建设，以及过去成长动能不足地区的重要建设计划中，着手打造未来30年岛内发展需要的基础设施，希望以此全面拉动台湾基础建设投资，促进地方整体发展及区域融合，扩大岛内投资机会，加速台湾经济转型，确保岛内经济稳定增长。

根据台当局去年7月通过的“前瞻基础建设计划第1期特别预算案”，共包含八大建设计划，即：构建安全便捷的轨道建设、因应气候变迁的水环境建设、促进环境可持续发展的绿色能源建设、营造智慧土地的数字建设、加强区域均衡的城乡建设、因应少子化友善育儿空间建设、食品安全建设，以及人才培育促进就业建设等。

该计划实施期间自2017年至2024年，共计8个年度。推动原则为：（1）具有必要性、急迫性及乘倍效果（注重经济效果、所得效果及就业效果）；（2）在维持财政稳健的原则下，核实检讨各计划经费的合理性，并依据节约精神，杜绝浪费及不必要的建设项目；（3）在8年执行期间，不增加公共债务的平均流量（每年15%），不增加累积债务占GDP上限（40.6%） ；（4）选择轨道交通、水环境、绿能、数字经济及城乡建设等可以立即加速进行的基础设施，并以特别预算的方式提出，主要希望能够确保获得全年经费，并在短期内加速建设的推动与执行。

本文重点分析介绍其中与科技密切相关有关轨道交通、水环境、绿色能源、数字产业和城乡建设项目。

轨道交通建设

台当局之所以急切推动岛内轨道交通建设计划，原因之一是为了应对未来绿色交通运输的发展趋势。如今台湾各县市对轨道交通的需求正在不断增加，由于公共建设经费不足，使轨道交通建设延滞，因此有必要针对未来30年发展的需求，就全台湾铁路网的建设，包括骨干、城际及城市内的铁道建设做出全面规划，目的是强化轨道与公路系统的整合与分工，同时通过市场定位的调整及营运管理策略的提升，并辅以适度的工程建设，希望能打造台湾的轨道系统成为友善无缝、具有产业机会、安全可靠、悠游易行、可持续营运，以及具有观光魅力的台湾骨干运输服务。

此外，随着轨道路网的拓展，将通过岛内市场协助岛内轨道产业加速成长，进而创造国际市场的发展机会；未来将通过智慧化科技协助提升轨道运输的安全可靠度；以轨道运输发展串连岛内重要生活与经济节点，并引领经济发展，未来将进一步强化节点的转乘服务，以缩短旅行时间与空间距离，提升轨道系统使用的便利性；通过轨道运输的可持续发展，创造自然与生活环境之永续发展，达成双赢。同时结合地方与民间资源，开发岛内轨道系统文化资产与观光潜力，提升轨道运输的文化与旅游魅力，创造轨道系统的附加价值。

根据计划，未来轨道交通建设以“高铁、台铁连结成网”“台铁升级及改善东部服务”“铁路立体化或通勤提速”“都市推捷运”及“中南部观光铁路”作为五大主轴，推动相关重点建设项目。

计划目标是整合台铁和高铁路网，以发挥最大综效。其中重点项目包含东部铁路双轨化、南回铁路电气化、台铁提速、引进交通智能化管理及与高铁、捷运网路连通。此外，也要将台铁功能进一步发挥，如屏东枋寮支线引进类似“电车-火车”的系统，并将再修建阿里山铁道、集集支线，进一步延伸拓展观光文化效益。

其中，“高铁、台铁连结成网”包括台铁成功追分段双轨化计划、高铁彰化站与台铁转乘接驳计划、高铁延伸屏东案站址规划作业、高铁左营站转乘台铁至屏东地区服务优化项目，建设总经费36.36亿元新台币。

“台铁升级及改善东部服务”项目包括台铁南回台东潮州段电气化计划、花东地区铁路双轨电气化计划、北宜铁路提速工程计划、台铁电务智慧化提升计划、票务系统整合再造计划、成立轨道技术研究暨验证中心，建设总经费786.89亿元新台币。

“铁路立体化或通勤提速”项目包括铁路立体化或通勤提速、台南市区铁路地下化计划、桃园都会区铁路地下化计划、嘉义市区铁路高架化计划、台南市铁路立体化延伸至善化地区计划、大台中地区山海线计划第一阶段（大甲-追分、大庆-乌日）暨第二阶段彩虹线系统形式选择评估、嘉义县民雄乡、水上乡铁路高架化综合规划、新竹大车站平台计划规划，建设总经费1730.23亿元新台币。

“都市推捷运”包括台北捷运三莺线、淡海轻轨捷运、安坑线轻轨运输系统、桃园捷运绿线、高雄捷运冈山路竹延伸线第一阶段、高雄捷运冈山路竹延伸线第二阶段项目，建设总经费3992.64亿元新台币。

“中南部观光铁路”包括恒春观光铁道计划、东港观光铁道计划、集集支线基础设施改善、云林糖铁延伸云林高铁站评估规划、嘉义蒜头糖厂五分车延驶嘉义高铁站评估规划、阿里山森林铁路42号隧道计划，总经费252.01亿元新台币。

水环境建设

水资源是台湾经济发展重要基础，攸关民众安全及生活质量，同时面对气候变迁的挑战，为兼顾防洪、水资源及水环境等需求，台当局希望将水环境建设以“水与发展”“水与安全”及“水与环境”作为三大建设主轴，通过跨部门协作，利用系统调度及智能管理新技术，结合治水、净水、亲水新环境与节水循环新产业等措施，营造不缺水、不淹水、喝好水及亲近水的优质水环境，使岛内水环境更具防护力、抵抗力及恢复力。预期达成下列效益：（1）增供常态供水合计100万吨/日、备援供水合计200万吨/日，提升供水稳定度及供水质量；（2）确保河防安全，建立远离水患的安全宜居水环境，增加改善淹水面积约200平方公里，提升台湾防灾能力；（3）推动至少88处河川环境景观及栖地营造，恢复河川生命力及亲水可持续水环境。

其中，“水与发展”项目包括石门水库阿姆坪防淤隧道工程计划、乌溪鸟嘴潭人工湖工程计划、加强无自来水地区供水改善计划、防灾及备援水井建置、伏流水开发工程、推广水资源智能管理系统及节水技术、加强水库集水区保育治理、白河水库后续更新改善工程、大安大甲溪水源联合运用工程、离岛地区供水改善计划第二期、双溪生态水库工程、天花湖生态水库工程、再生水工程、曾文南化联通管工程、湖山水库第二原水管工程、金沙溪及前埔溪水资源开发计划、深层海水取水工程计划，建设总经费1123.30亿元新台币。

“水与安全”项目包括台湾县市管河川及区域排水整体改善计划、“中央”管河川、区域排水及一般性海堤整体改善计划。其中，前者将针对城市淹水相关区域进行整体改善，选定人口密集区解决河川、排水管道、海堤、雨水下水道、农田排水、养殖排水、坡地水土资源保育以及其它相关排水线路进行综合治理，预计可改善200平方公里的土地淹水面积，保同时鼓励将环境改善融入工程设计，营造水岸环境融合，兼顾生态栖地营造与复育；后者包括重要河川环境营造计划、海岸环境营造计划及区域排水整治及环境营造计划，以流域综合治理方式兴建上中下游防灾减灾工程和御潮工程，除兼具防灾功能外，同时也考虑栖地环境的保育、人文风貌及自然景观营造，以提升水岸周边环境质量。上述项目建设总经费为1319.31亿元新台币。

“水与环境”项目包括全台湾水环境改善计划，范围涵盖河川、各类排水、湖泊、海岸等水域周边，以营造水岸融合，提升环境优化为主轴，推动全台湾水环境改善，协调整合各部门资源，加速办理河川及排水环境营造、污水截流、放流水补注、水源净化、湿地营造、滞洪池休憩景观、植栽美化、污水处理设施、自行车道、步道及跨（吊）桥设置，营造“一县市至少一亲水”亮点，建设自然丰富亲水空间与生态栖地，恢复水岸生命力及亲水可持续水环境。该项目建设总经费为321.85亿元新台币。

绿能建设

目标是以岛内绿色需求为基础，引进海内外大型投资，增加优质就业并带动台湾绿能科技及产业的跃升，使之成为亚洲绿能产业的重镇，完善绿能发展所需的环境，实现非核家园的能源转型目标，并带动产业创新。预期在能源转型领域达成下列效益：（1） 能源安全方面，加速推动节能、创能、储能及智能系统整合之能源转型，增加再生能源发电占比，并提升能源自给率；（2） 绿色经济方面，打造绿能产业生态系，普及绿能在地应用，促进绿色生产及绿能投资，带动岛内产业发展；（3） 环境可持续方面，降低碳排放、降低PM2.5及维护空气质量；电力部门引入“发电排碳系数”管制方式，以降低整体碳减排量。

根据该计划，未来5至10年内，台湾在全球绿能产业中将占有一席之地。 其中在太阳光电方面，至2025年累计建设光伏发电装置20吉瓦，年发电量达到250亿千瓦时，带动总投资额达1.2万亿元新台币，其中2017-2014年预计投资额达9395亿元新台币。

风力发电方面，至2025年累计建设风力发电装置4.2吉瓦，年发电量140亿度千瓦时，带动投资额6135亿元新台币，其中2017-2024年预计投资额达4780亿元新台币。

计划建设“沙仑绿能科学城”，预计到2021年，进驻研究机构与企业参与人数可超过2200人，另外可带动研究机构及厂商等民间投资金额达40亿元新台币。

未来8年内，台湾公营事业配合规划投资约2770亿元新台币，用于再生能源开发与现有设施补强及改善等工程，加速布建相关装置并提升现有电力系统。以满足大量新建设再生能源装置的需要。为补足绿能发展所需基础建設的缺口，台当局已盘点出所欠缺的绿能技术及建设，如光电技术再开发、离岸风电水下基础与组装重件码头、未来储能前瞻技术试验、绿色金融之第三方检测验证机制等，支出特别预算243.15亿元，以确保实现能源转型带动产业创新的目标。 （未完待续）